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杭州市国家低碳城市试点工作调研报告

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为进一步梳理国家低碳城市试点工作进展与成效,总结试点城市在低碳发展模式探索等方面好的做法,推动试点城市研究提出碳排放峰值目标及分解落实机制,为国家低碳发展相关立法研究、制度设计及“十三五”深化低碳试点工作提供技术支撑,国家气候战略中心政策法规部有关人员组成调研组,于20141027-28日赴浙江省杭州市调研。调研组听取了杭州市发改委、杭州市工程咨询中心等单位领导和专家的介绍,并就推进低碳发展地方面临挑战及政策建议展开了交流和讨论。结合我中心对杭州市低碳试点工作的跟踪与分析,现将相关情况总结如下。

一、杭州市低碳试点工作进展与成效

杭州市是20107月被国家发展改革委确定为全国首批低碳试点的城市,在市委、市政府的领导下,杭州市加快发展方式转变,先行先试,努力探索出了一条以低碳产业为主导、以低碳生活为基础、以低碳社会为根本的低碳发展道路,试点工作取得了明显成效。

一是强化规划编制与实施,初步形成了“六位一体”的城市低碳发展模式。杭州市将低碳城市试点作为建设生态文明的重要抓手,将应对气候变化工作全面纳入本地区国民经济和社会发展十二五规划和中长期发展战略,研究制定了低碳发展等相关规划及年度计划,在全国率先探索打造低碳经济、低碳交通、低碳建筑、低碳生活、低碳环境、低碳社会“六位一体”的低碳城市模式。201012月,市政府提出了《杭州市低碳城市试点工作实施方案》;201112月,市府办印发了《杭州市“十二五”低碳城市发展规划》;20149月,经市政府同意,市发展和改革委员会印发了《杭州市应对气候变化规划(2013-2020)》,制定了20112014年度《杭州市低碳城市建设行动计划》,并明确提出了“十二五”期间“五年任务四年完成”的目标,即力争于2014年底完成单位GDP二氧化碳排放比2010年下降20%的目标,力争在十三五末实现化石能源活动二氧化碳排放量达到峰值全面实施了建设低碳产业集聚区、推广利用低碳能源、加大森林城市建设、加强低碳技术研发应用、优化城市功能结构、建设低碳示范社区、发展公共交通、推行特色试点工程等八大建设任务,扎实推进十大重点示范工程、51个低碳示范项目建设。据初步测算,2013年,全市碳排放强度比2010年下降了14.5%左右。

二是注重试点探索与示范,基本形成了“五区二行业”城市低碳试点格局。杭州市将推行不同类型的特色试点与示范作为构建示范城市的重要载体,尊重和发挥区县、部门和社区群众首创精神,采用地方申报、全市统筹、分头推进的办法,明确试点方向,推动特色试点,凝聚低碳城市建设合力,从实践中寻找最佳方案。全市先后开展了低碳城区、低碳县、低碳乡(镇)、低碳社区、低碳园区和低碳交通、低碳建筑的“五区二行业”试点工作。下城区探索以发展现代服务业为特色的低碳主导产业,开展低碳城区试点;桐庐县则通过打造低碳经济、低碳环境和低碳生活的“低碳桐庐”,建设低碳县试点;杭州经济技术开发区和钱江经济开发区,通过提高主导产业低碳准入门槛、加强重点企业能耗与碳排放监管、建设新加坡低碳科技园等多种措施,落实低碳园区试点;下城环西等46个社区通过引导、培育社区居民的低碳生活理念及消费模式,深化低碳社区试点;萧山区临浦镇、临安市潜川镇、富阳市新登镇、淳安县枫树岭镇等4个乡镇,通过积极探索不同类型农村地区低碳建设好的做法,推进低碳农村试点;市建委早在201012月就组织开展了绿色低碳建筑建设示范试点工作,到目前为止已有399个?总建筑面积约为3231万平方米的建筑参与了相关活动;市交通运输局扎实推进国家低碳交通运输体系试点城市“八大工程”建设工作,基本完成了试点期间的各项任务与要求。

三是加强清单编制与管理,研究开发了“三合一”的城市碳排放管理平台。浙江省是全国温室气体清单编制的试点省份,杭州市在全国低碳试点城市中率先通过了2005-2010年分年度温室气体清单编制验收工作,形成了“一个总报告加五个子报告”的市级温室气体清单研究成果,并完成了2011年和2012年全市温室气体清单编制工作,市级温室气体清单编制工作已经进入常态化。在国家“十二五”科技支撑项目支持下,杭州市又率先在下城区开展了县区级温室气体清单编制方法探索,完成了下城区2010年温室气体清单编制工作,并计划从明年开始,杭州市的温室气体清单编制工作将覆盖到所有区县。在全市温室气体清单数据库的基础上,杭州市研究开发了企业温室气体排放核算和报告系统,初步建成了全市统一的碳排放综合管理平台,主要包括清单管理、清单编制、清单分析、模版管理、公式管理、指标体系管理、系统管理、重点企业填报和添加新应用等9个模块,具备了市区两级能源活动、工业生产过程、农业、林业和土地利用变化、废弃物处理等领域温室气体清单编制及企业碳排放信息的核算、报告、审核、汇总和分析等功能,并已完成了2005-2010年清单入库工作。

二、杭州市低碳试点工作特色与亮点

杭州市在低碳试点工作中积极探索一条城市“以低碳经济为发展方向、市民以低碳生活为行为特征、政府公共管理以低碳社会为建设蓝图”的绿色低碳发展道路,着力建设“六位一体”的低碳示范城市,率先形成有利于低碳发展的政策体系和体制机制,为全国低碳城市建设积累了经验。

在全国率先提出低碳城市发展模式,着力打造低碳发展之城。杭州市在低碳城市建设道路上一直走在全国的前列,早在20087月,杭州市委十届四次全会上就明确提出杭州要在全国率先打造低碳经济、低碳生活和低碳城市。一是出台低碳决定,明确发展方向。200912月,在杭州市委十届七次全会上通过了《关于建设低碳城市的决定》(市委〔200937号),明确提出探索一条经济以低碳产业为主导、市民以低碳生活为行为特征、社会以低碳社会为建设蓝图,体现中国特色、时代特点、杭州特征的低碳发展道路,特别是通过建设低碳经济、低碳建筑、低碳交通、低碳生活、低碳环境、低碳社会“六位一体”的低碳城市,确保杭州在低碳城市建设上走在全国前列,这一决定也得到了全市人民的广泛响应。二是加强组织领导,狠抓工作落实。成立了由市委书记任组长、31个部门和13个区(县、市)为成员单位的低碳城市建设领导小组,编制完成了低碳发展规划、制定了年度低碳行动计划、提出了重点低碳建设项目以及配套政策等重大事项。市发改委还专设了应对气候变化处,全面负责协调、推进全市应对气候变化工作的开展,各区(县、市)及交通、建筑等有关部门都积极开展了各具特色的低碳建设相关工作三是选准低碳载体,夯实民意基础。按照“五位一体”城市公共交通发展构架,20085月,杭州市在全国率先运行了符合民心民意和城市建设发展方向的免费单车服务系统,成为引导百姓参与低碳城市建设、缓解交通两难、还市民蓝天白云的“撒手锏”,成为杭州低碳城市建设最为亮丽的风景和名片。公开征集公众对“中国杭州低碳科技馆”的展示内容、方式和参与形式等意见和建议,20127月,全国首个以低碳为主题的大型科技馆——中国杭州低碳科技馆正式开馆,成为老百姓特别是青少年了解低碳知识的“第二课堂”。

在全国率先开展低碳社区试点,大力打造低碳生活品质之城。杭州市坚持将“低碳社区”建设作为低碳城市建设的着力点和落脚点,早在2009年就明确提出按照低碳城市“六位一体”的总体部署,建立“政府推动、社区主体、部门联动、全民参与”的工作机制,积极开展低碳社区建设试点。 20111月,杭州市发改委又在中国杭州门户网站向市民征集对《深化我市低碳社区试点》方案的意见和建议,通过借助群众的智慧和创造,探索出一条具有杭州特色的低碳社区建设之路。一是注重低碳社区建设规范和评价标准,引领低碳社区建设。杭州市在下城区确定了36个社区开展“美丽杭州低碳社区建设标准化试点”,探索建立杭州低碳社区标准化体系,以点带面推动全市低碳社区建设。下城区作为全市首批低碳城区试点,为推进社区建设,区政府成立了低碳社区建设工作领导小组,全面统筹协调低碳社区建设工作,并先后制定了《下城区“低碳社区”考核标准》、《下城区“低碳社区”验收标准》、《下城区低碳(绿色)家庭参考标准》等多项制度标准,科学合理地设置量化绩效指标,为全市广泛开展低碳社区建设探索了方法、积累了经验。二是大力推广低碳建筑,强化低碳社区硬件建设。近年来,杭州大力推广低碳建筑技术,实施城市“屋顶绿化”计划,开展“阳光屋顶示范工程”、“金太阳示范工程”等项目,提升社区低碳化水平。富阳市新登镇积极实施“美丽乡村千户民居屋顶光伏瓦发电项目”,首批240余户村民采用光伏陶瓷瓦片技术进行并网发电,该项目每户安装25平方米光伏瓦,每年可发电约2200度,政府每度电补贴0.6元,预计8年可收回成本。三是创新低碳社区管理方式,加快低碳社区软环境建设。充分利用现代信息手段,发挥基层社区的作用,积极引导社区居民参与低碳社区建设作为低碳社区试点的重要内容。东新园社区充分利用现代化信息手段推进低碳化进程,通过建设数字化示范社区、推进社区网站、电子阅览室、拼车平台等信息化项目,打造“多功能社区服务中心”,方便社区居民就近享受到菜单式服务,减少居民出行的碳排放;稻香园等社区则通过智能回收平台试行垃圾分类制度,居民可通过向垃圾分类回收终端机投放各种废旧物资获得积分,并可以拿积分或“碳币”兑换现金或礼品,今年6月,一位居民共累计积攒102万分,成为年度“积分王”,换得一辆价值近19万元的比亚迪油电混合动力汽车的5年使用权。四是开展“十万”家庭低碳行动,提升低碳社区居民参与度。有关部门通过编写低碳家庭行为手册,开展低碳主题和低碳示范家庭评比等活动,大力营造低碳生活氛围。环西社区通过建立家庭低碳档案,实施家庭低碳计划,倡导居民“低碳饮食”、“低碳装修”、“低碳出行”,通过采集家庭水、电、气、热等资源使用情况,核算每月家庭减少的碳排放量,做到天天有记录、周周有小结、月月有心得,并且通过小区门卫保安巡查,对每周少开一天车的车主,奖励洗车票,鼓励居民参与低碳社区建设。在我中心举办的2014年中国低碳发展战略高级别研讨会上,张鸿铭市长应邀作了题为“以低碳社区建设引领杭州低碳发展”的主旨演讲,受到与会人员的高度评价。

率先探索强化制度和配套政策创新,努力打造低碳产业之城。杭州市委、市政府高度重视低碳产业发展以及集聚区建设,并在《杭州市十二五低碳城市发展规划》中,将建设低碳产业集聚区作为推进低碳试点城市建设的首要任务。一是加强政策引导,加快构筑低碳产业体系。通过制定分类考核管理制度、取消对部分县市唯GDP的考核办法等多种手段,大力发展“文化创意、旅游休闲、金融服务、电子商务”等十大低碳产业。2013年,全市服务业增加值占GDP的比重达到52.9%,比2010年上升了5.5个百分点,其中电子商务、信息软件、文化创意、物联网产业增加值比2012年分别增长了55.7%、23.5%、18.0%和15.8%;二是研究制定低碳产业集聚区建设方案,明确指导思想和目标任务。聚焦产业低碳化、基础设施低碳化、社会生活低碳化和环境低碳化,以杭州经济技术开发区、杭州国家高新技术产业开发区(滨江)、钱江经济开发区、杭州未来科技城、青山湖科技城五个集聚区作为首批重点示范单位,着力打造生产、生活、生态三生融合的低碳产业集聚区,使低碳产业集聚区成为全市低碳产业集聚的主平台、低碳经济发展的先导区、低碳城市建设的示范区。争取到2015年,各集聚区努力实现一个完善、四个显著目标,即基本形成较为完善的低碳工作机制,在产业低碳化、基础设施低碳化、社会生活低碳化和集聚区环境低碳化建设方面取得显著成效。三是开展低碳产业导向目录研究,严把产业低碳准入门槛。基于2009年出台的《杭州市产业发展导向目录及空间布局指引》,在原有投资强度、单位用地产出、容积率、产值能耗、产值水耗和全员劳动生产率等六项约束性指标基础上,增加碳排放强度约束性指标,研究建立杭州市低碳产业体系目录,提出一批重点发展的产业导向目录,积极培育低碳支柱产业,作为协同推进国家级低碳试点城市和节能减排财政政策综合示范城市,落实国家节能低碳产业与财政政策的重要举措。

率先探索协同低碳城市与交通试点,积极打造低碳交通之城。杭州市委市政府在《关于建设低碳城市的决定》中明确提出实施“公交优先”战略,倡导绿色出行,打造低碳交通,并将大力发展公共交通,加快构建低碳交通体系作为《杭州市“十二五”低碳城市发展规划》提出的八大重点任务之一,明确2015年和2020年具体建设目标。一是明确提出低碳交通发展模式,大力打造“五位一体”绿色低碳交通运输体系。即落实“公交优先”战略,从政策保障有力、组织保障到位、公交都市创建、公交规划超前等,全面推进地铁、公交车、出租车、“免费单车”、水上巴士“五位一体”公交优先战略,推进八城区与五县(市)公交一体化,加快打造杭州特色“五位一体”的“8+5品质大公交体系,努力建成全国第一个实现种公交方式“零换乘”的城市,打造低碳化城市交通运输体系二是全方位开展低碳交通试点,探索体制创新及项目示范。以入选交通部低碳交通运输体系建设试点为契机,以综合交通系统低碳化、交通基础设施低碳化、交通运输装备低碳化为基础,推进低碳交通运输体系区域性试点,深化“车、船、路、港”千家企业低碳交通运输专项行动,打造低碳高速公路、低碳港口和低碳车管,加快构建全市统一的全过程监管、全社会服务、全天候运行的综合交通信息枢纽,全方位推进低碳交通试点。三是以“免费单车”为载体,率先打造全球一流公共自行车服务体系。2008年到2011年年底,杭州市财政共投入资金34609.69万元,建成公共自行车网点2482个,购买公共自行车5万辆,形成了具有鲜明特色的杭州公共自行车运营模式。到目前为止,已经发展成为拥有7.8万辆公共自行车、 3113个服务网点、平均每日提供20万以上出行人次、具有鲜明运营模式特色的杭州公共自行车交通系统,成为杭州市“五位一体”绿色低碳公交体系中最亮丽的一张金名片,也成为杭州打造“低碳城市”过程中的最大特色。四是以国家节能与新能源汽车推广试点城市为抓手,加快城市交通运输工具低碳化。预计到2014年底,杭州市公交集团公共汽电车将达到8200余辆,新能源和清洁能源汽车占比达到50%,其中纯电动客车占比达10%以上,即充式纯电动公交车115辆,占比达1.4%,油电混合动力客车1140辆,占比达14%LNG天然气客车2011辆,占比达24%以上。市区出租汽车9965辆,其中纯电动出租汽车年底达到1000辆左右,CNG双燃料出租汽车主城区和萧山区分别达到2200辆和1079辆,95%以上的更新出租车采用了清洁能源。此外,还推广应用5400多辆微公交,建成充电换电智能立体车库租赁站点13座。

三、杭州市低碳试点工作挑战与建议

调研发现,大幅度降低杭州市电力、建材等重点企业的二氧化碳排放强度是确保有效控制全市二氧化碳排放总量并提前一年完成强度下降指标的关键。作为国家节能减排财政政策综合示范城市,在《浙江省控制温室气体排放实施方案》(浙政办发〔2013144号)中,明确要求杭州市“十二五”期间单位生产总值二氧化碳排放下降20%指标须提前一年完成。从2011年到2013年,杭州市地区生产总值增长了29.6%,单位地区生产总值二氧化碳排放下降约为14.5%,若要提前一年完成“十二五”碳强度下降20%的目标,则意味着2014年单位地区生产总值二氧化碳排放须下降6.5%以上。根据杭州市发改委组织的有关课题研究结果,2011年杭州市年能耗万吨标煤以上153家企业全部分布于工业部门11大行业,其中,电力、热力生产和供应业是万吨标煤以上企业的第一大碳排放行业,14家企业单位工业产值二氧化碳排放量是全部企业平均值的16倍,其次为非金属矿物制品业,15家企业的平均值约为全部企业平均值的5倍,而且这153家企业的万元工业产值二氧化碳排量平均值是11个行业规模以上企业万元工业产值二氧化碳排量均值的2倍。显然,电力、热力生产和供应业、非金属矿物制品业等行业年能耗万吨标煤以上企业的降低碳排放强度潜力较大、作用深远。

调研还发现,在杭州市有关领导和专家层面尚没有形成具有指导意义和可操作性的全市碳排放峰值目标及其路线图。尽管杭州市作为第一批国家低碳试点城市,在杭州市应对气候变化规划(2013-2020年)中,也明确提出力争在十三五末化石能源活动二氧化碳排放量达到峰值,但由于我国计划到2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰,这一战略目标尚未清晰地传递并有效地落实到我国东部沿海发达地区及低碳试点省市,杭州市目前有关峰值的研究方法及分析模型尚在完善之中,有关峰值的时间及大小正结合对新常态的研判处在调整与决策之中。结合杭州市在推进低碳发展工作中好的做法以及所面临的挑战,我们对下一阶段狠抓落实,深化低碳试点工作、持续推进全国低碳发展提出如下两点建议:

一是充分发挥规划的导向作用,狠抓峰值目标的落实。2030年左右实现二氧化碳排放峰值是我国建设现代化国家的战略目标,也是当前及今后相当长一段时间内促进我国社会经济可持续发展及生态文明建设的重大举措。杭州市委市政府早在2009年《关于建设低碳城市的决定》中,围绕建设低碳城市总体要求、培育低碳产业打造低碳经济等八个方面,提出了五十条实实在在的决定和意见,系统阐明了杭州市低碳发展的战略蓝图,明确提出了到2020年全市万元生产总值二氧化碳排放比2005年下降50%左右的主要目标,并在《杭州市“十二五”低碳城市发展规划》得到全面落实。2014年根据新的形势和要求,杭州市又在《杭州市应对气候变化规划(2013-2020年)》中明确提出“力争在‘十三五’末将化石能源活动二氧化碳排放量达到峰值作为全市应对气候变化的主要预期目标,充分体现了一张蓝图、一个目标抓到底的定力。建议其他国家低碳试点省市以及东部沿海发达地区的领导干部,也应从政治高度和战略角度充分认识碳排放峰值对于形成倒逼机制的意义,尽快研究提出本地区峰值目标及分解落实机制,并及时融入到“十三五”地区国民经济和社会发展规划之中。另外,在很抓峰值目标落实过程中,要有“功成不必在我任期”的理念和境界,不贪一时之功、不图一时之名,多干“打基础、利长远”的事。

二是健全管理体制和工作机制,狠抓任务与工作落实。低碳发展既是一项全新的事业,也是一项涉及经济、社会、能源、建筑、交通等领域的系统工程,需要统筹协调,形成整体合力。从杭州市的部门职责及实际分工情况看:一方面,全市的节能工作由经信委负责,而应对气候变化工作则由发改委负责,这种条块式的分割方式在全国其他城市也有一定的普遍性;另一方面,从杭州市人民政府办公厅关于印发《杭州市能源消费过程碳排放权交易管理暂行办法》看,又明确由市节能行政主管部门对碳排放权交易实施统一监督管理,这种看上去不太科学合理的部门职责与分工,在一定程度上影响了任务的有效落实和工作的顺利开展,需要健全科学合理、行之有效的工作责任制,以责任制促落实、以责任制保成效。从杭州市低碳社区的试点实践看:建立“政府推动、社区主体、部门联动、全民参与”的工作机制,通过发挥基层社区的作用,创新管理思路;通过征求百姓建言等方式,引导居民参与低碳社区建设;通过开展“万户低碳家庭”示范创建活动,鼓励百姓从自我做起。这种通过鼓励基层群众解放思想、积极探索,推动低碳社区建设顶层设计和基层探索互动,减少低碳社区试点建设指标体系顶层设计中的约束性指标,增加鼓励社区居民参与的激励性指标,对于研究提出具有指导意义、可操作、可复制的低碳社区试点建设指南具有重要的借鉴作用。

(刘恒伟、丁丁、徐华清供稿,付琳、徐頔、吴怡也参加了现场调研)

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