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广东省国家低碳省区试点工作调研报告

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为进一步梳理国家低碳试点地区低碳发展模式及制度创新方面好的做法,推动试点地区研究提出碳排放峰值目标及分解落实机制,为国家低碳发展相关立法研究、制度设计和“十三五”深化低碳试点工作提供技术支撑,笔者日前赴广东省进行调研,与广东省发展改革委气候处、中山大学低碳科技与经济研究中心等单位领导和专家进行了交流和讨论,并参加了中英(广东)低碳周的有关活动。结合我中心对广东省低碳省区和碳排放权交易试点工作的跟踪等相关信息,现将调研情况总结如下。

一、广东省低碳试点工作进展与成效

广东省是首批开展国家低碳省区和低碳城市试点、国家碳排放权交易试点的地区,在省委、省政府的坚强领导下,广东省充分发挥规划和政策引导作用,探索构建多层次的低碳试点网络,加强温室气体统计核算等能力建设,努力创新低碳发展路径和机制,试点工作迈出了实质性步伐。

一是强化规划引导,加快构建促进低碳发展配套政策与法规体系。广东省是20107月被国家发展改革委确定为全国首批低碳试点的省区,省政府及有关部门高度重视规划引导及政策联动,制定并公布了一系列相关规划、实施方案及配套政策。20128月,省政府率先出台了《广东省十二五温室气体排放工作实施方案》,明确提出了2015年全省单位生产总值温室气体排放工作的总体要求和目标、重点工作部门分工和目标责任的评价考核,印发了《广东省应对气候变化“十二五”规划》,从控制温室气体排放、适应气候变化、创新体制机制等方面提出“十二五”应对气候变化的规划目标、主要任务和政策措施;制定了《广东省低碳试点工作实施方案》和《广东省碳排放权交易试点工作实施方案》,从产业低碳化发展、优化能源结构、节能和提高能效、创新体制机制等八个方面部署实施36项重点行动,确定了广东碳交易试点的工作目标、纳入范围、工作阶段、交易主体、交易平台、碳排放权管理机制、报告核查机制等重点内容;研究提出了《关于广东省主体功能区规划配套应对气候变化政策的意见》,包括完善防灾减灾体系、加强生态保护和建设、推动低碳发展等三大政策。与此同时,还以省政府令的形式发布了《广东省碳排放管理试行办法》,明确广东省实行碳排放信息报告与核查制度、配额管理制度和配额交易制度,出台了《广东省碳排放配额管理实施细则(试行)》、《广东省企业碳排放信息报告与核查实施细则》、《广东省企业(单位)二氧化碳排放信息报告指南》等配套文件。

二是注重试点示范,初步形成了多层次、多领域的低碳试点网络。广东省开展了多层次的低碳试点,包括低碳城市、低碳城镇、低碳县区、低碳社区、低碳园区、低碳企业、低碳产品等,低碳试点工作涵盖面十分宽广,涉及产业、交通、建筑、森林等多个领域。深圳、广州成功入选国家低碳试点城市,珠海、河源等4个城市成为省低碳试点城市,佛山禅城、梅州兴宁等8个地区成为省低碳试点县(区);佛山市南海区西樵镇成功入选国家第一批7个试点示范绿色低碳重点小城镇;东莞市松山湖国家高新技术产业开发区成功列入首批国家低碳工业园区,广东状元谷电子商务产业园和广东乳源经济开发区列为省内低碳园区试点;开展了中山小榄低碳社区、鹤市镇低碳社区等试点工作,并研究提出了低碳社区评价指标体系;编制了低碳产品认证实施方案,完成了指定铝合金型材低碳产品评价技术规范,并在中小型三相异步电动机和铝合金型材两类产品中开展低碳产品认证示范工作,在电冰箱和空调两类产品中完成低碳产品评价试点工作,还与香港开展复印纸、饮用瓶装水、玩具等产品的碳标识互认研究。

三是加强能力建设,低碳发展管理体制和工作机制不断得到夯实。广东作为全国7个试点省区市之一,率先开展了2005年温室气体清单编制工作,2005年、2010年温室气体清单编制成果已通过国家发展改革委气候司组织的评估验收。2014年,省发展改革委会同省统计局下发了《关于加强应对气候变化统计工作的实施意见》,明确将应对气候变化指标纳入政府统计指标体系,科学设置了反映广东气候变化情况及工作成效的指标体系,确立了涵盖五大领域的温室气体基础统计和调查制度,健全了省、地级以上市和重点企业的温室气体基础统计报表制度。与此同时,进一步加强了组织领导,建立了低碳发展管理体制和工作机制。2010年,广东省成立了应对气候变化和节能减排工作领导小组,组长由省长担任;2011年建立了省低碳试点工作联席会议制度,徐少华常务副省长为第一召集人。2014年,省发展改革委将原资源节约与环境气候处分设为应对气候变化处、资源节约与环境保护处,由应对气候变化处专门负责应对气候变化和低碳发展的日常工作。经广东省政府领导同意,2010年首届广东省低碳发展专家委员会成立,2013年进行委员会换届,并聘请了24名省内外权威专家和学者。为加强相关工作的科学技术支撑,广东省发展改革委还和中山大学共同组建了广东省应对气候变化研究中心。广东省财政还设立了低碳发展专项资金,每年安排3000万元资金重点支持低碳发展基础性和示范性工作,目前已累计投入1.2亿元、安排超过130个的研究课题与示范项目。

四是落实目标任务,产业低碳转型及温室气体排放控制成效显著。广东省是全国“十二五”期间碳排放强度下降目标最高的地区,省政府将碳强度下降率作为约束性指标纳入了《广东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,并通过《广东省十二五温室气体排放工作实施方案》及时调整目标,将单位地区生产总值二氧化碳排放由规划降低17%的指标提升到19.5%,并在全国率先将二氧化碳排放降低目标分解落实到各个地市,明确提出要加快形成以低碳产业为核心,以低碳技术为支撑,以低碳能源、低碳交通、低碳建筑和低碳生活为基础的低碳发展新格局。一是产业低碳化发展趋势明显,能源消耗强度下降较大。2013年,全省服务业增加值占地区生产总值的比重为47.8%,比2010年提高了2.8个百分点,服务业对经济增长的贡献显著提高,单位GDP能耗下降4.55%,超额完成年度能耗下降3.5%的目标任务,“十二五”前三年已累计下降13.16%;二是低碳能源供应体系加快推进,能源结构不断得到优化。截至2014年底,全省核电装机容量已达720万千瓦,居全国首位,2013年非化石能源消费量占一次能源消费比重提升到16.52%,比2010年提高了2.5个百分点。三是加快推进植树造林,碳汇建设成效显著,2013年全省森林覆盖率达58.2%,提前实现2015年目标,完成森林碳汇工程362.18万亩,完成中幼林抚育面积661.2万亩,建设生态景观林带3160公里。经初步核算,2013年广东省碳排放强度比2012年下降5.14%,相对于2010年碳强度排放累计下降14.42%,已完成国家下达的“十二五下降19.5%总目标的73.95%,在国家对广东省的碳排放强度目标评价考核中,连续两年获得优秀。

二、广东省低碳试点工作特色与亮点

广东省在国家低碳省市试点工作中大胆创新、勇于实践,注重协同推进低碳试点、碳交易试点和低碳产品认证试点工作,探索利用低碳发展基金创新低碳金融手段,加强低碳发展数据化管理平台建设,初步形成了独具特色的低碳发展广东创新模式,为全国低碳发展的协同创新、制度创新和管理创新等提供了新的思路。

在全国率先探索低碳省市、产品认证和碳交易试点的衔接,实现协同创新。一是在目标与任务层面实现统筹考虑。广东省低碳试点实施方案明确提出将推动碳排放权交易工作列为五大主要任务之一,并提出推动碳标识等低碳认证制度研究和实践。另一方面,通过碳排放权交易试点、低碳产品认证试点等工作,有效推动了广东低碳发展模式的探索,促进了广东低碳试点工作目标的实现。二是在组织层面实现统筹管理。广东省低碳试点、碳排放权交易试点和低碳产品认证试点工作都是由广东应对气候变化工作领导小组及广东低碳试点工作联席会议总体统筹,由省发展改革委应对气候变化处专门负责实施管理,实现了三项试点组织管理工作的有机统一。三是在资金层面实现统筹安排。广东省各试点工作配套资金相互补充与支撑,其中低碳专项资金部分用于支持碳排放权交易、低碳产品认证等体制机制研究及工作体系建设等项目,2014年安排资金将近2000万。与此同时,广东利用碳交易有偿配额收入设立全国首个低碳发展基金,计划采用PPP公私合作项目融资模式进行运作,撬动社会资金共同支持企业低碳化升级和改造。四是在信息层面实现统筹衔接。广东省初步建立了与低碳试点和碳排放权交易试点工作相适应的碳排放管理信息系统,且不同系统之间实现了信息共享,其中,支撑低碳试点工作的广东省温室气体排放综合性数据库系统实现了与碳交易试点企业碳排放信息报告与核查系统的信息共享,并可对相关信息实现综合分析。五是在政策层面实现统筹协调。广东低碳试点工作要求将加强森林碳汇项目建设作为主要任务之一,以期建设“绿色广东”,与此相呼应的是在广东省碳排放权交易试点中,为了鼓励森林碳汇项目的发展,允许并鼓励企业使用包括森林碳汇项目在内的中国核证自愿减排量。

在全国率先探索利用低碳发展基金拓展低碳发展金融模式,实现制度创新。一是确立一个原则。广东省坚持“取之于碳、用之于碳的原则,利用碳排放权配额拍卖收入设立低碳发展基金,拓宽低碳产业投融资渠道,引导社会资本促进低碳产业的发展。二是实行两种注资方式。低碳发展基金采用一次性出资和滚动注资,一次性出资是指基金代持出资主体在基金设立时一次性全额缴付认缴资金,滚动注资是以后每年的有偿配额收入按三大资金池的比例划拨到资金池。三是分设三大资金池。低碳发展基金设立政策性项目、市场化项目和碳市场调节储备金三大资金池,资金比例原则上为4.5:4.5:1。政策性项目主要投资于低碳化技术改造、低碳技术推广和示范等领域。市场化项目主要投资新能源、低碳交通、碳金融创新等领域。四是强化四大功能。加强对企业开展节能降碳改造和低碳技术研发能力的支持力度,探索建立财政资金市场化运作推动节能减碳的长效机制,拓宽低碳产业的投融资渠道,推动碳金融的发展。五是明确五大资金来源。碳基金的资金来源广泛,包括配额有偿收入、基金的合法经营收入及孳息收入、国内外机构组织和个人的合法捐赠、国内外机构投资资金、其他合法合规资金来源。

在全国率先探索多层级应对气候变化工作与信息化的融合,实现管理创新。一是体系完整。广东省围绕低碳发展管理需求先后建立了五大信息化平台,包括温室气体综合性数据库、碳排放信息报告与核查系统、配额登记系统、交易系统、重点企事业报告系统,这五大平台实现了政府监管、重点企业数据报送、配额登记与交易、核查机构核查等过程的信息化。二是功能齐全。综合性数据库实现了数据录入、综合数据管理、统计分析、排放清单等六大功能,并录入了约40类核算方法学。报告与核查系统涵盖了企业报告、管理和核查等全部功能,既满足了碳交易制度的履约需要,也可支撑企业碳排放内部管理。三是数据丰富。信息平台数据类型涵盖地方、行业及企业排放数据、企业交易数据和企业配额等大量数据,其中,排放数据包括广东省和21个地市20052012年能源活动、工业生产过程、农业、土地利用变化与林业、废弃物处理等五大排放领域清单及综合数据,以及企业年度活动水平、排放因子及参数、排放量等碳排放信息。四是信息互通。五大信息平台实现数据对接,如报告与核查系统为综合性数据库提供基础数据,交易平台系统为登记注册系统提供结算信息,报告核查系统为登记注册系统配额分配、履约提供数据支撑。五是层级管理。根据低碳工作的管理需求,五大碳排放管理信息系统可实现多层级管理,如广东省温室气体综合性数据库可实现省级、市级、县(区)三级管理,广东省重点企业碳排放报告与核查系统可实现省级、市级、企业级、排放单元级、排放设施级五级管理

三、广东省低碳试点工作挑战与建议

通过调研发现,由于广东省委、省政府对低碳试点工作高度重视,省领导亲自部署推动,低碳试点工作中的一些基本问题都在广东得到了很好的化解。但随着低碳试点工作的不断推进,一些深层次的问题、矛盾和挑战逐渐显现,需要进一步加强研究、凝聚共识、大胆探索,力争取得重大突破,为分解落实全国碳排放峰值目标、推动建立全国碳排放权交易市场先行先试、积累经验。

关于尽快研究提出广东省碳排放峰值目标及分解落实机制。广东省作为全国改革开发的领军地区,经过三十余年的高速发展,全省经济发展已率先进入新常态,预计2020年左右进入后工业化阶段,相应的城镇化率也将达到73%左右。根据国家低碳发展的总体战略目标及区域布局,考虑到广东的区域发展实际,建议广东省应抓紧研究提出2020年左右碳排放峰值目标及分解落实机制。一是明确分地区、分部门的碳排放峰值目标及路径。要求珠三角发达地区在“十三五”期间率先达峰,为广东省其他相对落后区域预留一定的排放空间,并要求工业部门率先达峰,为交通和居民生活腾出一定的排放空间。二是率先探索省域内实现差异化峰值目标的创新机制广东社会发展的区域性差异为全省实现碳排放峰值目标添加了不确定性,如何结合主体功能区的规划要求,通过碳排放峰值目标形成倒逼机制,利用市场手段引导经济发达地区有效降低二氧化碳排放控制成本,利用补偿等手段鼓励后发地区探索因地制宜的低碳发展之路。

关于加快总量控制下的广东省区域碳排放权交易体系建设。广东作为全国最大的碳排放权交易试点地区,在试点工作中最早尝试碳排放配额的有偿发放,第一个探索新建项目在碳排放评估基础上纳入配额管理,并积极探索碳普惠制,激励生活减碳。结合新形势和新要求,建议广东省将碳排放总量控制目标作为约束性指标纳入“十三五”国民经济和社会发展规划中,加快建立碳排放总量控制制度,加快全省区域碳排放权交易体系建设。一是建立总量控制目标约束下配额总量分配及调整机制。探索基于地区、行业和企业差异化考虑的科学、公平、合理的配额分配方法,探索基于经济活动、配额余量和配额价格的配额弹性管理机制,提升配额分配政策在时间纬度以及预期效果上的适用性,引导技术和资金向企业低碳发展集聚,提升碳价有效性。二是建立配额、交易和价格“三统一”的广东全省区域碳交易市场。以建立区域统一市场为目标,围绕解决重大问题,加快实现广东碳市场与深圳碳市场对接。注重一、二级市场平衡发展,允许机构投资者适度参与一级市场拍卖,通过参与者的有效连通以及有偿配额拍卖底价与二级市场价格连通机制,提振碳市场活力。

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