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江苏省重点单位温室气体排放报告制度设计及平台建设调研报告

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为深入了解江苏省在开展重点企事业单位温室气体排放报告制度设计及平台建设方面好的做法,系统总结《江苏省重点单位温室气体排放报告暂行管理办法》(以下简称《管理办法》)在研究、起草、颁布和实施过程中所作的创新性探索及面临的挑战,我中心徐华清副主任率统计考核部项目组一行4人,于2015922日赴江苏省进行调研。调研组与江苏省发展和改革委王汉春副主任、资环处负责人和分管人员以及江苏省经济信息中心、中国质量认证中心南京分中心等有关专家进行了座谈,现将有关情况总结如下。

一、总体情况

江苏作为全国的经济大省,也是温室气体排放大省,仅万吨能耗以上工业企业就有1200家左右,初步估计全社会2010年温室气体量在1.3万吨二氧化碳当量或年综合能源耗消耗5000吨标煤以上企事业单位在3000家以上。近年来,江苏省积极探索碳排放权交易非试点省份加快建立温室气体排放统计、核算与报告体系的推进机制,并于2013年率先启动了全省重点单位温室气体排放报告体系建设。在实践探索过程中,江苏省以法规制度设计为指导,以报告平台建设为牵引,通过方法学研究、平台开发、能力建设、报告核查等路径,逐步推进相关工作。

一是早在2013年就全面启动了制度研究及报告平台开发。江苏省发展和改革委组织江苏省经济信息中心等技术单位按照总体规划、分步实施、逐步完善的原则,在全国非碳排放权交易试点地区率先启动了重点单位温室气体报告制度研究及平台开发。20144月,随着报告平台的正式上线,全省随即启动了企业培训和报告工作,在连续两年的报告工作过程中,报告平台也逐步完成了从本地核算方法向国家核算指南的过渡,其相关功能也不断得到完善。江苏省现有报告平台覆盖了企业填报、排放核算、在线管理、数据存储和汇总统计等功能,实现了活动水平、排放因子和排放量的多维数据集管理,可满足企业强制报告和自愿报告登记的要求,支持各级主管部门开展分行业、分地区、分类型的统计分析和辅助决策。

二是2014年组织实施了不同层级的培训活动。鉴于江苏省纳入温室气体排放报告企事业单位数量众多的实际情况,江苏省按照省市联动部署、近远期统筹的思路,初步建立了长效化的企事业单位温室气体排放核算报告能力建设培训机制。首先,由省发展和改革委组织有关单位和专家编制培训材料和教程,并邀请相关专家对培训机构和培训师进行统一培训。其次,由各省辖市负责召集辖区内重点企业,委托专业机构进行培训,对政策要求、报告方法、平台使用进行宣讲。同时,还建立培训证书管理制度,并明确纳入名录中的企业需安排专人负责报送工作,且专人必须到会参加培训,培训后统一获颁培训合格证书,实施证书编号和在线报送平台账号的联动管理。

三是2015年率先出台了暂行管理办法。为贯彻落实《国家发展改革委关于组织开展重点企(事)业单位温室气体排放报告工作的通知》文件精神,省发展和改革委组织有关单位在深入研究的基础上起草了《江苏省重点单位温室气体排放报告暂行管理办法》,并于2015417日在全国率先以省政府办公厅名义印发实施。《管理办法》旨在全面掌握重点企事业单位温室气体排放情况,完善温室气体排放统计核算体系,为实行温室气体排放总量控制、开展碳排放权交易等相关工作提供数据支撑,同时提高企业低碳发展意识,增强企业核算报告能力。该办法采用省政府办公厅文件的形式出台,在提升法律权威性和强制性的同时,也保证了文件出台的时效性,为温室气体报告工作的深入开展提供了政策依据。

二、《管理办法》内容及其亮点

《管理办法》由总则、温室气体排放报告的实施、监督管理和附则四个章节组成,共二十七条。“总则”部分包括五条,主要对实施的目的、适用范围、原则及主管部门进行阐述;“温室气体排放报告的实施”部分包括十一条,主要涉及报告门槛、名录库管理和调整机制、报告内容、报告方法、报告平台、报告周期、报告流程、评估、核查、复查制度以及数据归档要求等内容;“监督管理”部分包括五条,对省市主管部门主要职责、报告主体、核查机构、主管部门的罚则和奖励措施进行说明;“附则”部分包括六条,对《管理办法》中涉及的有关专业术语进行定义,并为与国家未来政策、制度的衔接预留空间。分析《管理办法》,总体来说具有以下特色和亮点。

一是突出原则,工作要求明确。《管理办法》中三处提及“原则”,其中第三条明确了报告的总体原则为“完整性、一致性、准确性和透明性”;在“温室气体排放报告的实施”部分的第十四条中,进一步指出评估和核查制度的原则为“确保报告的合规性,报告信息的真实性、可靠性和准确性”。此外,将“报告完整性、流程规范性、排放合理性”作为设区的市人民政府应对气候变化主管部门组织开展集中评估和确认的原则。《管理办法》既考虑了总体原则,又在不同环节提出更为细化的要求,一方面体现了主管部门总体思路和要求,另一方面又突出了主管部门各环节的工作重点。

二是管理下沉,省市职责清晰。《管理办法》规定省发展和改革委员会作为省人民政府应对气候变化主管部门,对全省行政区域内的重点单位温室气体排放报告工作负有统筹协调和监督管理责任。具体而言,即省级主管部门负责组织建设并管理全省统一的重点单位温室气体排放报告信息平台,依法委托第三方核查机构对一定比例的重点排放单位的排放报告与核查进行复查,同时将重点单位温室气体排放报告核查和质量监管的部分职能下放到各级地方人民政府应对气候变化主管部门。《管理办法》中规定:地市级应对气候变化主管部门负责本辖区内报告名录管理、报告评估和核查、报告统计分析、信息报送,以及重点单位填报人培训等组织工作。在实际工作中,省发展改革委还明确要求全省13个地市都需拥有1-2家技术支持单位,目前全省共有14个研究机构、高等院校及专业机构提供相关技术支撑。

三是降低门槛,鼓励自愿报告。《管理办法》要求全省行政区域内近三年内任一年温室气体排放达到1.3万吨二氧化碳当量或综合能源消费总量达到5000吨标准煤的法人企事业单位,或视同法人的独立核算单位,要实施温室气体排放报告制度。较之于国家要求的将2010年的温室气体排放量或综合能源消费水平作为是否纳入报告门槛的依据,江苏省纳入报告的企业数量相对更多,门槛也更低。除适当调低门槛外,《管理办法》还明确提到“设区的市人民政府应对气候变化主管部门可适当扩大重点单位的覆盖范围,增加报告主体数量。此外,也鼓励和积极推动其他企事业单位自愿开展温室气体排放报告”,并鼓励有条件的县(市)、开发区和报告主体自行组织第三方核查。以上条款均体现了江苏省在温室气体排放报告工作中扩大重点单位覆盖范围,鼓励自愿报告的政策导向,同时还兼顾了未来低碳园区等主体的报告需求。

四是边界明确,覆盖四个环节。《管理办法》对江苏省重点单位温室气体排放报告工作进行规范,明确办法所指的“报告”涵盖监测、核算、报告和检查四个环节。《管理办法》要求报告主体每年11月底前编制完成下一年度的排放监测计划,并提交市级主管部门备案;在规定的时间内,根据国家标准或国务院应对气候变化主管部门公布的核算与报告指南,在指定的平台上进行排放核算和报告。《管理办法》还对报告的检查环节提出细致的规范要求,规定市级主管部门首先对报告开展集中评估,然后以每年不低于30%的比例将报告委托第三方核查机构进行核查,最后由省级主管部门委托第三方核查机构对一定比例的重点排放单位的排放报告与核查报告进行复查。《管理办法》通过规范企业的监测计划以及有关数据归档要求、第三方核查机构实施的核查和主管部门集中评估与复查等三方在报告质量方面的责任,构建起了一套相对完善的数据核查体系。

五是两报融合,预留政策接口。《管理办法》第八条对报告主体的报告内容进行明确,分为报告主体情况、温室气体排放情况和其他相关情况三部分,其中报告主体情况部分要求报告的内容包括其能源消费概况等,虽未对“能源消费概况”的具体内容进行具体规定,但该条款为未来“温报”与“能报”的融合预留了政策空间。《管理办法》在第二十三条指出:对于纳入全国碳排放权交易范围的重点单位,其温室气体排放报告经核查后直接导入省重点单位温室气体排放报告系统,根据需要在省级系统中补报部分内容,此条款考虑了在全国碳交易市场建立或其他国家层面有关报告制度建立后,与本省报告制度的衔接方式。

三、管理办法与平台建设

江苏省将管理办法制定与平台建设工作与有机结合起来,不断融合,既体现了依法行政的管理思想,也实现了管理手段的创新。报告平台在落实国家和江苏省的MRV制度建设要求,辅助建立省、市、企业三级报送体系,增强政府数据获取、分析、决策能力,强化政府监管能力,提升企业监测、核算、报告能力等方面发挥了重要作用。

首先,《管理办法》明确了报告平台的定位。《管理办法》第十条指出重点单位提交的温室气体排放报告包括电子版和纸质版形式,其中电子版需通过省人民政府应对气候变化主管部门指定的重点单位温室气体排放报告信息平台进行提交,并将信息平台的组织建设和管理职能授权给省人民政府应对气候变化主管部门。该条款确立了报告的主要形式和报告平台,明确了平台的建设和管理主体,为江苏省顺利开展重点企业温室气体排放报告电子化奠定了法律基础。

其次,《管理办法》指明了报告平台的功能。江苏省确立了首期报告平台的系统边界、线上业务流程和主要功能,实现了部分条款的功能落地。通过对平台功能与办法条款的对应关系的初步梳理,其中省、市、企业三级管理、强制报送和自愿报送、报告内容、核算方法等九个条款的具体要求实现了线上功能支撑;而集中评估和核查、复查、数据归档管理由于实际工作的复杂性,且无细则要求和有关标准,因此三项条款中规定的工作内容主要采用线上线下相结合的方式实现;涉及企业名录管理、排放边界及排放源识别以及与未来全国碳交易制度对接的三项条款内容拟将在下一期系统中开发实现。

 

 管理办法条款与报告平台功能的对应关系

条款

条款类型/内容

线上功能

待落地功能(现状或原因)

线下功能

1

总则、原则类

 

 

--

2

总则、原则类

 

 

--

3

总则、原则类

 

 

--

4

省、市、企业三级管理

 

 

5

“报告”涵义

 

 

--

6

强制报送和自愿报送

 

 

7

名录管理

 

*(目前名录管理为发改委线下管理,由系统管理员按要求统一增减)

 

8

报告内容

 

 

9

排放边界及排放源识别

 

*(排放边界及排放源识别系系统化有难度)

 

10

报告形式

 

 

11

报告周期和时点控制

 

 

12

监测计划

 

 

13

核算方法和鼓励自测

 

 

14

集中评估和核查

 

--

15

复查

 

--

16

数据归档管理

√(部分附件上传)

 

--

17

参与主体管理

√(填报人信息管理)

 

 

18

报告主体罚则

 

 

--

19

第三方核查机构罚则

 

 

--

20

鼓励措施

 

 

--

21

各级主管部门罚则

 

 

--

22

术语

 

 

23

与全国碳交易制度的对接

 

* (有关制度未出台)

 

24

与国家第三方核查制度的对接

 

 

--

25

与国家报告制度的对接

 

 

--

26

解释权

 

 

--

27

实施之日

 

 

--

√表示已经实现的功能;*表示待实现的功能;--表示未实现的功能。

四、挑战与建议

调研发现,江苏省在重点单位温室气体排放报告制度和管理手段创新,特别是在管理办法与平台建设的同步协调推进等方面的积极探索,对其他省市开展重点企业温室气体排放报告工作具有很好的示范效应,对国家层面开展重点企业温室气体排放报告制度设计和平台建设也具有很高的借鉴意义。调研也发现,江苏省在重点单位温室气体排放报告制度建设和报告实施中仍面临一些挑战,主要表现为:一是《管理办法》中所涉的集中评估、第三方核查的具体要求、程序规范一直未有实施细则跟进,市级主管部门的数据监管和第三方核查机构的数据核查工作存在较大困难;二是《管理办法》中的鼓励机制和惩罚条款在报告工作中并未全部落实,对积极参与企业的激励不够,对不履行的企业约束不大。针对江苏省在推进重点单位开展温室气体排放核算报告工作中好的做法以及所面临的挑战,结合正在开展的“企业温室气体排放数据直报系统研究及建设”项目研究工作,我们对推进全国重点企事业单位温室气体排放核算报告工作提出如下几点建议。

一是国家层面重点企业温室气体排放报告制度设计需处理好与地方层面现有报告工作的衔接。《“十二五”控制温室气排放工作方案》明确提出要加快构建国家、地方、企业三级温室气体排放核算工作体系,实行重点企业直接报送能源和温室气体排放数据制度。目前,碳排放权交易试点省市以及部分先进省份已经建立起地方层面温室气体排放核算报告体系,在国家层面重点企业温室气体排放报告管理制度设计中,需要明确国家与地方监管职能、核算与报告方法及模式、数据共享方式等重大问题,实现从各地试点示范到全国统一的温室气体排放核算报告制度的平稳过渡。

二是制度设计与平台建设、线上功能与线下工作应统一部署协同推进。全国重点企业温室气体排放数据直报管理办法与系统建设应同步推进,一方面在政策制定时确立报告系统的法律地位和政策依据;另一方面,在直报系统架构和功能设计时,应严格遵循制度条款,从制度中抽象化系统业务流程。在保证报告和核查效率,提升数据管理、分析和决策支持能力的同时,科学地进行功能设计,实现线上功能与线下工作的有机融合。

三是尽快出台全国统一的温室气体报告数据核查程序和规范。从调研情况来看,已有报告系统的各省市数据核查流程差异很大,地方主管部门以及第三方核查机构的责任及作用也不尽相同。由于国家层面尚未对重点企事业单位温室气体排放数据核查程序和有关技术规范做出统一要求,各地依据不同的核查流程、核查模板开展数据核查工作,尺度不一,造成可比性不强,给数据汇总、分析以及对标等相关工作带来困难和挑战。

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