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携手担当,共创未来--对中美再次发表气候变化联合声明的评论

作者:     时间:

李俊峰、陈济、祁悦、王田、张敏思

 

925,中美两国元首继去年11月发表气候变化联合声明后再次发表联合声明,从巴黎气候变化大会、深化应对气候变化行动和加强中美气候变化领域合作三方面共同阐明立场、宣布行动。本文结合联合声明的有关内容做出以下三点评论。

一、为巴黎会议取得成功提供政治推动力和务实解决方案

中美在气候变化多边进程中扮演着重要角色,两国立场代表着发展中国家和发达国家的核心利益。中美去年发表的联合声明不但为几周后举行利马缔约方大会提供了积极的政治推动力,联合声明关于“共同但有区别的责任”原则(以下简称共区原则)的表述还直接被利马决议采用,成为弥合各方分歧的关键表述,在某种程度上挽救了利马会议。此次联合声明延续了这一做法,不但再次为巴黎会议提供政治推动力,还力争在更多问题上为巴黎协议贡献务实妥协方案。

一是关于在巴黎协议中落实共区原则。目前,如何在协议各要素中体现共区原则是谈判的核心和焦点。发达国家缔约方不希望继续按照发达国家和发展中国家的两分法区分各方在减缓方面的责任,与发展中国家阵营立场分歧明显。《中美联合声明》不回避问题,提出两国“进一步考虑以合适的方式在相关协议要素中反应区别”,为多边进程下解决该问题提供了借鉴。

二是提出进一步强化透明度体系。加强各缔约方行动和支持的透明度是新协议的重要内容,是全球应对气候变化国际合作进程中建立互信和提振信心的基础。《公约》下已经建立了一系列报告和审评机制,有助于加强各方对彼此目标和行动进展的理解、促进《公约》成果实施和各方承诺的落实。中美双方积极推动在巴黎成果中进一步强化透明度体系,加强对发展中国家提供支持的报告,并考虑到发展中国家的能力有限,保持一定的灵活性,最大限度包容所有缔约方的关切,务实地提出了2020年后透明度机制的建议。

三是不断提高各国行动力度的机制安排。各缔约方已就到世纪末将全球平均温升控制在2℃之内达成共识,但相关研究都明确指出目前各方减排承诺并不足以实现2℃温控目标,也将进一步加剧气候变化风险,造成更大的损失和损害。因此,如何各方提高力度以弥补“差距”一直以来都是各方的重要关切。目前,已经有超过100个缔约方向《公约》秘书处提交了“国家自主贡献”,但各方就“提高力度”的相关机制安排仍有显著的分歧。《中美联合声明》中明确表达了对“未来持续提高力度”的支持,将在一定程度上推动各方就此问题达成共识。

四是就长期目标形成共同表述。各方在长期目标问题上存在不同的立场。一些缔约方认为,长期目标应在2℃全球温升控制目标的基础上进一步量化,如提出2050年量化减排目标、零碳排放或碳中和目标。一些缔约方认为量化目标存在很大的不确定性,可操作性差。但越来越多的缔约方认同推动各国走上低碳发展道路对实现全球温控目标的重要作用。《中美联合声明》顺应了这一趋势,在重申2度目标的同时明确本世纪内进行全球低碳转型,找到了合适的语言描述各方对这一观点的认同。

五是就资金问题进一步凝聚共识。气候资金一直以来是国际气候谈判中的焦点,发达国家关于到2020年每年动员1000亿美元气候资金的承诺需要得到切实的落实。长期以来,各方对气候资金概念有不同的理解,中美在联合声明中共同宣布了两国对此问题的看法,即气候资金应“来自各种不同的来源,既有公共来源也有私营部门来源,既有双边来源也有多边来源,包括替代性资金来源”,中美在此问题上的共识将进一步积极推动各方就此问题交换意见、凝聚共识,推动巴黎协议在2020年后国际气候机制下建立公平、有力的资金机制。

二、将控制温室气体排放与国内可持续发展需求紧密结合

控制温室气体排放既是应对全球气候变化的国际责任,更是两国实现可持续发展,保持或提高全球竞争力的内在要求。中美在此次声明中进一步明确落实各自国家自主决定贡献的措施与行动,一方面显示了两国达成贡献承诺的决心与信心,另一方面反应了两国以控排温室气体为抓手推动各自可持续发展的战略思路。

在声明中,美国重申了其通过“清洁电力计划”、载重汽车燃油效率标准、控制甲烷排放、减少氢氟碳化物、提高建筑能效实现温室气体减排目标的几项重要行动;中国则结合加快推进生态文明建设的内在要求,提出落实努力实现峰值、提高非化石能源利用比重和森林蓄积量的具体政策措施。

在发展非化石能源方面,中国进一步明确了将推动绿色电力调度,优先调用可再生能源发点和高能效、低排放的化石能源发电资源。优先调度可再生能源、保障可再生能源全额上网,是我国自2005年出台《可再生能源法》以来的一贯政策。近年来,在可再生能源上网电价、财税补贴和风电招投标项目的政策支持下,我国可再生能源取得了跨越式进展,但随着我国可再生能源并网规模的不断增加,“三北”地区还是出现了弃风限电问题。

此次声明中提出的优先调度可再生能源电力资源,正是党中央、国务在今年4月份《关于加快推进生态文明建设的意见》中推进市场化机制的重要举措。推进节能发电调度,优先调度可再生能源发电资源,按机组能耗和污染物排放水平依次调用化石类能源发电资源,将为优化非化石能源发展的市场环境,为我国履行非化石能源到2020年占比15%2030年占比20%自主贡献承诺提供了更加明确的政策保障。

 

中国还通过此次声明首次宣布了中国计划于2017年启动全国碳排放交易体系。中国的碳市场建设经过近几年的不断努力,取得了一系列进展。中国通过开展碳排放权交易试点工作,鼓励试点在碳排放交易制度设计、市场运行、能力建设等方面进行了大量积极有益的探索,尝试了碳交易制度在不同产业和能源结构以及经济社会发展阶段地区的实施。中国还发布了24个重点行业的温室气体排放核算方法与报告指南,组织地方进行温室气体排放历史数据报告和核查,研究全国碳排放权交易覆盖范围、总量设定、配额分配、交易规则和产品等关键制度要素,开发和建设了国家碳交易注册登记系统。这些政策措施的成功实施和稳步推进为建立全国碳市场奠定了重要基础。尽管建立全国统一碳市场还将面临法律法规体系建设、配额分配、碳交易试点过渡、地区差异、央企参与等一系列问题和挑战,但声明仍然做出了庄严承诺,彰显了中国探索利用市场手段控制温室气体排放的决心。

三、以中美气候领域务实合作加速推进全球绿色低碳发展

中美近年来气候变化领域的合作不断深化,20134月成立中美气候变化工作组以来,先后确定了包括载重汽车和其他汽车减排、智能电网、碳捕集利用和封存、建筑和工业能效、温室气体数据收集和管理、气候变化和林业倡议、气候智慧型/低碳城市以及锅炉效率和燃料转换在内的8个重点合作领域,双方气候变化务实合作正扎实有序向前推进。

此次联合声明回顾总结了中美气候变化务实合作的成绩,并共同宣布帮助其他发展中国应对气候变化、推动海外投资低碳化和加强地方低碳合作等行动,将中美气候合作提升到推动全球绿色低碳发展的新高度。

在帮助其他发展中国家方面,美国重申了其向绿色气候基金注资30亿美元的承诺,中国则宣布了中国气候变化南南合作基金的初始规模为200亿元人民币。两国所提供的资金帮助将给全球气候变化国际合作注入新动力,有效支撑发展中国家绿色低碳转型、提高气候抵御力。

在推动海外投资低碳化方面,美国是现有多边国际金融机构主要操作者,中国则是亚投行、金砖新开发银行等新兴多边金融机构的发起者,两国明确提出对低碳技术和提高气候抵御力相关活动的支持,承诺将公共资金优先投向有利于低碳转型的领域,将为推动气候变化在国际金融体系中的主流化发出积极信号,为国际绿色低碳金融的发展奠定坚实基础。

在地方合作方面,联合声明肯定了两国地方政府和企业间在气候变化领域合作取得的积极进展,支持915-16日洛杉矶第一届中美气候智慧型/低碳城市峰会发表的宣言,以及来自中美两国24个地方宣布的减缓气候变化行动计划,鼓励企业积极参与全球应对气候变化行动与合作。中美两国积极推动双边各层次、各领域的应对气候变化对话与合作,将有助于两国加强国内工作、提高国际影响和推动全球合作进程,鼓励全球各国各界更广泛的开展应对气候变化行动与合作,应对人类共同的挑战。

作为世界上最大的发展中国家和发达国家,中美两国在其他国际多边机制中也发挥着重要作用,为应对气候变化这一全球性的挑战,两国也将进一步加强在包括二十国集团、蒙特利尔议定书、国际民航组织、国际海事组织、世界贸易组织、清洁能源部长会议等机制在内的对话合作,推动气候变化相关问题取得积极进展。

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