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联合国气候变化巴黎会议前瞻

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(转载自《世界环境》杂志2015年第6期)

《联合国气候变化框架公约》(简称《公约》)第21次缔约方会议即将于11月30日至12月11日在巴黎召开。巴黎会议将对2020年后全球应对气候变化国际合作做出机制性安排,将成为全球气候治理进程中的里程碑。巴黎会议取得成功将向国际社会发出积极信号,进一步坚定各国绿色低碳发展信心,为全球可持续发展注入强劲动力。

一、巴黎会议应该也能够取得成功

巴黎会议取得成功已具备科学认识和公众意识方面的基础。公约达成的20多年来,在多边进程的推动下,气候变化问题相关科学研究范围的聚焦和科研水平的提高,各国对气候变化成因以及应对气候变化紧迫性的认识不断加深,应对气候变化的意识逐渐增强,全球应对气候变化目标得以进一步明确和量化。越来越多的科学观测和研究不断证实了全球变暖的趋势及其造成的危害,IPCC先后进行了5次对气候变化问题的大规模科学评估,不断明确人类活动导致的温室气体排放增长是造成全球气候变化的主要原因。IPCC第5次评估还根据将全球温升控制在2℃以内的政治共识明确了全球温室气体排放的量化空间,为全球应对气候变化合作行动的目标设定提供了参考。

巴黎协议达成符合全球绿色低碳转型的大趋势。当前,绿色低碳发展已经成为大多数国家发展道路的选择。全球绿色低碳转型的大趋势正逐步形成,其内涵是增长转型、能源转型和消费转型。世界各主要国家从提升竞争力、寻求新经济增长点、保障能源安全、保护环境和应对气候变化等多方面因素考虑不约而同的提出了以经济增长方式、能源供应体系和消费模式绿色低碳转型为主要特征的发展战略。巴黎会议前夕,七国集团宣布将尽自己的努力推动全球实现发展低碳经济的长期目标,实现能源转型,到本世纪末结束化石能源的使用;《中美气候变化联合声明》也将低碳经济转型确定为行动目标。各国领导人和国际组织也通过各种渠道表达了推动绿色低碳发展决心。事实上,自巴黎协议谈判于2011年启动以来,巴黎协议越来越多地成为凝聚全球绿色低碳转型共识,并将这一全球趋势具体化呈现的平台。各国通过参与巴黎协议谈判,加强交流沟通,进一步明确了绿色低碳的共同发展方向,巴黎会议是对全球绿色低碳发展方向仪式性地确定。

巴黎会议成果将反映全球治理变革的特征。在全球化的大背景下,经济、贸易、投资、安全等方面问题的全球化特征日益凸显,全球治理领域不断丰富,全球治理下的国家主体加强合作解决不同全球性问题的需求时间更加紧迫、内容更加复杂。如果说《联合国宪章》奠定了二战后全球治理的基础,世界贸易组织是当今全球经济治理主渠道,那么《公约》及其京都议定书则是全球气候治理的基石。全球治理体制正朝着更加符合当前国际关系和政治经济格局的方向发展,正处在变革的历史转折点上,这也同样反映到了全球气候治理中。从目前巴黎协议谈判的情况看,巴黎会议成果将在《公约》及其京都议定书的基础上反映各国国情、发展阶段、历史责任和现实能力,并将照顾到所有国家的关切,让发展中国家能够通过在气候变化领域的合作更多和更深入的参与全球治理。

绝大多数缔约方提交国家自主贡献为巴黎会议取得成功奠定了坚实基础。截止目前,已有167个缔约方提交了国家自主贡献,向国际社会通报了各自2020年后应对气候变化行动的目标,全面涵盖了减少温室气体排放,提高适应气候变化能力,动员资金、技术和能力建设支持、国内政策措施以及加强国际合作等内容,意味着全球四分之三、涵盖全球温室气体排放量90%以上的国家已经宣誓了应对气候变化的决心,为巴黎会议成功达成2020年后国际合作协议、推动全球应对气候变化合作注入了关键的动力。

二、巴黎协议谈判核心问题已有获得妥善解决的基础

全球长期目标。目前各方主要在两个问题上存在较大分歧。一是长期目标的范围,即目标应仅为减缓目标,还是应包括适应、资金、技术和能力建设等要素。二是长期目标是否量化。目前各方已就将全球温升控制在2℃以内达成共识,但对是否将该目标进一步具体化以及如何具体化存在分歧。具体化温升目标的表述包括2050年全球在2010年基础上按照科学要求的幅度减排、在某一长期时间点实现零排放、碳中和或负排放。越来越多的缔约方认为量化目标政治可行性较差,可能让谈判陷入无休止的数字游戏中,推动绿色低碳转型更符合大多数国家的战略和行动目标,也更容易促进温升目标的实现。

“共同但有区别的责任”原则的落实。“共同但有区别的责任”原则(以下简称共区原则)是公约最重要和基本的原则之一,反映了发达国家自工业革命以来累积排放造成全球气候变化的历史责任,反映了发达国家和发展中国家在国情、发展阶段和现实能力上的差别。从目前巴黎协议谈判形势看,各缔约方对2015年协议原则性提及共区原则已基本达成一致,2014年的利马会议借用中美气候变化联合声明的相关表述已找到各方均可接受的共区原则案文表述,留给巴黎会议要解决的问题是如何将共区原则体现在各要素中。发达国家普遍支持以自我区分的方式落实共区原则,即各缔约方基于各国提出的国家自主贡献内容自我区分;部分发展中国家要求坚持公约确定的严格区分发达国家和发展中国家不同性质责任和义务的两分法;还有一些发展中国家则提出了各方的区分动态趋同,即要求各方承担的减排贡献形式逐渐向发达国家现有减排形式趋同(发达国家目前减排承诺的形式是全经济范围量化减排;发展中国家则是多样的减排行动)。共区原则能否落实是很多发展中国家衡量巴黎会议是否成功的最重要标准之一,这关系到未来全球应对气候变化合作是否继续在公约的框架下进行,是否能够确保公平和合理性。

全球盘点和不断提高力度。各缔约方自主提交各自应对气候变化国家自主贡献无法解决全球贡献与全球应对气候变化要求(包括但不限于实现2℃全球温控目标)之间可能存在的差距。盘点全球的贡献将为识别这一差距提供相关信息来源,并以此作为行动目标,通过周期性的机制安排促使各方不断提高行动力度缩小差距。目前,大部分缔约方认可这一概念,认为一个有力度和长期有效的协议应该建立一个定期盘点的机制,但也有些发展中国家缔约方对考虑到可能的额外负担表示了关切。尽管该概念已被大多数缔约方接受,但巴黎会议仍要解决一系列的争议问题:一是盘点的范围,即是仅针对减缓还是也覆盖适应、资金、技术和能力建设等其他要素;二是盘点的内容,即针对所有缔约方总体努力水平进行盘点,还是盘点各缔约方努力水平;三是盘点结果的使用,及盘点结果只作为参考信息提供给缔约方,还是要求缔约方根据盘点结果更新自身的行动力度;四是盘点的周期,包括周期是否要统一,时间是5年还是10年或其他。事实上,随着谈判的深入,特别是各主要国家通过双边渠道的努力,已经就上述很多问题给出了解决方案。例如《中法气候变化联合声明》就提出5年开展一次全球盘点。

三、巴黎协议的达成将助力中国绿色低碳发展

10月闭幕的十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,提出了“十三五”时期经济社会发展的主要目标,描绘了未来五年中国经济社会发展的宏伟蓝图,确立了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,强调绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活的重要体现,为中国进一步推动应对气候变化工作奠定了坚实的政治基础。中国已经通过国家自主贡献向国际社会宣布了2030年应对气候变化目标,巴黎协议成功达成将为中国绿色低碳发展创造更好的外部环境,有助于中国加速推动增长转型、能源转型和消费转型,为中国作为负责任的发展中国家落实国家自主贡献目标做出积极贡献。具体可包括以下几个建议:

一是加强法律法规建设。将国家自主贡献提出的碳排放峰值、碳排放强度、可再生能源和森林碳汇指标落实到“十三五”及以后的五年规划中,并将相关指标分解到地方和行业,为今后五年甚至更长一段时间内的应对气候变化工作提供指导,加快促进国内低碳转型和能源转型。同时尽快研究制定应对气候变化法,为“十三五”应对气候变化工作提供指导和保障。

二是建立碳总量控制制度。在“十三五”规划中把碳排放总量设为约束性指标,实现总量与强度目标双控,并为2030年碳排放总量达峰制定详细的时间表与路线图。我国已明确在2017年启动全国碳交易体系,而设定碳排放总量目标有助于明确全国碳市场配额分配制度,为碳市场提供长期稳定的价格信号。目前,全国一些省份已经提出能源和煤炭消费总量目标,建议“十三五”碳排放总量控制目标与现有大气治理、能源总量控制目标、能源消费强度下降目标和非化石能源占比目标相协调,并结合地区和行业特点进行分解,协同推进大气污染治理和能源结构转型。

三是积极推动全国碳市场建设。国家发改委已发布24个重点行业的温室气体排放核算方法与报告指南,并组织地方进行温室气体排放历史数据报告和核查,开发和建设了国家碳交易注册登记系统,为建立全国碳市场奠定了重要基础。然而,建立全国统一碳市场还将面临法律法规体系建设、配额分配、碳交易试点过渡、地区差异、央企参与等一系列问题和挑战。“十三五”应加快全国碳市场顶层设计,尤其应明确中央与地方权责分配和地区碳排放总量控制目标,充分考虑不同地区经济发展水平和碳排放特征方面的差异,科学合理设计配额分配制度,出台有力度的罚则和履约规定,保障碳市场工作顺利推进。

四是部署落实南南合作基金。中国承诺投入200亿人民币建立“南南合作基金”,是多边框架下发达国家对发展中国家气候变化支持的有益补充。“十三五”期间,我国应保证南南合作基金尽早运营,切实为其他发展中国家提供气候变化方面的支持和援助,应对气候变化不利影响,助推绿色低碳增长。同时,南南合作基金应结合“一带一路”战略和国际产能合作需求,与亚投行、金砖新开发银行等新兴多边金融发展机构投资建设协同推进,在与亚洲地区国家的投资建设合作中考虑发展中国家应对气候变化的切实需求,将投资、发展与减缓气候变化影响和适应气候变化行动结合,真正实现发展中国家的和谐、永续发展。

五是加强气候变化领域务实合作。多年来,中国广泛开展国际磋商与对话,与美国、欧盟、法国、印度、巴西等国先后发表气候变化联合声明,加强与发达国家合作,与美国、欧盟、瑞士、挪威、意大利、德国等国在碳捕获利用和封存、碳交易、能力建设等领域开展合作项目。同时,加强与国际组织交流合作,与联合国环境规划署、联合国开发计划署、世界卫生组织、亚洲开发银行、全球环境基金、全球清洁炉灶联盟等开展了系列赠款和技援项目。巴黎协议的成功将进一步推动全球各层次的应对气候变化合作,具有显著的机制外溢效应。

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