减缓气候变化社会经济评价研究的最新进展

——对IPCC第五次评估第三工作组报告的评述

邹  骥^1,2，滕  飞 ³，傅  莎¹

1 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，北京 100038； 2 中国人民大学环境学院，北京，100872； 3 清华大学能源环境经济研究所，北京 100084

摘 要：IPCC 第五次评估第三工作组报告是在世界经济、能源、温室气体排放、技术、全球气候治理等战略格局经历着深刻调整、新一轮国际气候谈判正在进行期间完成的。本文从关于IPCC第五次评估第三工作组报告的思路主线论争，减缓气候变化社会经济评价的概念体系构建，温室气体排放的历史趋势与动因，实现2℃温升控制目标的转型路径，支持路径转型的体制与政策选择和减缓气候变化知识体系与方法学发展等方面对该报告进行了评述，并从中国低碳发展战略方向与政策取向，以及在未来如何正确解读与应用该报告的科学信息和结论等方面提出了建议。

关键词：减缓气候变化；社会经济评价；IPCC第五次评估报告；第三工作组

引言

作为针对全球气候变化的国际政府间科学审评机制，“政府间气候变化专门委员会”第五次评估报告第三工作组报告（以下简称AR5 WG3）的工作周期跨度大体处于2010—2014年这5年。在这5年中，全球温室气体排放量持续上升，相应的大气中CO₂浓度首次超过400 ×10^-6,与全球气候变化相关联的气象灾害频率持高不下。这5年也正是全球经历了深刻的金融危机且主要相关经济体努力争取复苏、进入结构调整的时期。在这五年中，发达国家中欧盟继续保持温室气体排放持续缓慢下降，美国开始形成历史上最新的排放峰值；整个发展中国家CO₂排放总量全球占比持续显著上升，其中中国经济、能源和温室气体排放经历迅猛增长、全球占比显著上升的变化。这,5年还是中国经济继续在世界上保持较高增长率但增速开始显著下降至7.5%左右，在历史上首次持续较长时间承受“下行压力”的时期。在这个时期及其之前的10多年中，伴随贸易自由化浪潮的全球化进程取得实质性进展，跨国投资、贸易、技术、信息、人员往来的流量与影响迅速上升。

与气候变化全球治理体制安排直接相关的是：2010年达成坎昆协议，各主要经济体在《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）的框架内，就2020年的减缓目标和发达国家向发展中国家提供资金援助的额度以及技术开发与转让的机制安排等问题达成新的协议，但各国承诺目标与实现2100年比1750年温升不超过2℃的目标要求依然存在显著差距^[2]。2011年在南非德班召开的《公约》缔约方大会上，各缔约方形成德班决议，同意开启德班平台这一新的谈判进程，旨在加强履行公约的行动，提高努力水平，一方面提高2020年前履约的努力水平，另外一方面要求在2015年时就2020年后的应对气候变化目标形成一个在公约框架下的、适用于所有缔约方的议定书、法律措施或具有法律效力的成果^[3]。在始于2012年的德班平台谈判进程中，基本的争论是：自1992年公约缔结20多年以来,世界经济、能源与排放格局的变化，是否意味着发达国家与发展中国家的划分不再具有意义？不同缔约方之间的划分标准，是否应当从发达与发展中国家、附件一和非附件一国家转变为其他划分标准（如按照收入水平或按照排放大国与非排放大国划分）？作为确定引起今天全球气候变化历史责任核心依据的历史累积排放量，其国家和人口分布是否发生了颠覆性的变化？其变化趋势如何？由此引出公约确定的发达国家与发展中国家要承担“共同但有区别的责任”原则和相关条款，在确定2020年后全球气候制度安排时是否依然适用？这一原则如何体现在各个国家“预定的国家自主贡献（Intended Nationally Determined Contribution）”中去？在关于全球气候治理结构新一轮的谈判中，一个无处不在的更深层次的争论是：何谓公平？在确定全球气候责任体系中应当秉持怎样的伦理观或价值判断？在可持续发展框架下应对气候变化，落脚点是什么？

在设计全球减缓气候变化机制时，在全球气候治理安排的谈判中长期关注全球与国别长期减排目标的同时，如何更多体现对影响排放驱动因子的干预？这一干预可望更加务实地针对能源结构、能源强度及对其具有决定作用的能效、技术与经济结构、经济发展总体战略和人口管理等排放驱动因子，对减排行动直接提出战略安排、实现路线图和行动规范的指导。此外，全球未来减缓的总体技术产业战略方向、布局与低碳发展路线图是什么？相应的体制政策手段如何选择？

AR5 WG3的内容，对以上问题均有所涉及，通过对气候变化科学、应对气候变化技术科学、伦理学、经济学、政策科学和管理科学等自然和社会科学知识的综合集成，反映了全球范围内相关科学研究对减缓气候变化社会经济评价主要问题的最新看法，对于全球和各个国家制定减缓气候变化的战略与政策，提供了丰富和重要的参考信息。

由于全面系统介绍第三工作组报告内容的决策者摘要和技术摘要已经另行发表，伴随本文的发表也另有他文详尽介绍报告内容，因此本文并不对报告内容做面面俱到的介绍，而是择其重要的方面予以重点评述。

1    报告所涉及的重要问题^[4-5]

1.1 报告的主线思路

在作者讨论酝酿AR5 WG3的过程中，关于主线思路出现过如下几种典型观点的辩论。

首先是一般性的主线思路设计：从风险管理与多重选择的观点出发，去考察基于过去的实证数据与未来情景构想的排放趋势，并识别出面临的主要挑战；借此识别并设计符合2℃温控目标及对应大气温室气体浓度目标要求的长期排放转型路径；进而在主要经济部门中识别并检验减缓气候变化技术经济选择的可行性；最后再考察不同的政策制度选择。对此主要有以下两方面的质疑。

一是如何处理不同决策者在风险的价值判断上所存在的差异？如何就此形成决策共识？处于不同发展阶段和不同境遇、具有不同心理倾向和偏好、不同认知状态的人们，对风险的赋值千差万别。以此为出发点的思路主线在关于气候变化风险的价值判断上并无统一的基础。

二是在思路主线的出发点中，以上观点的一个缺失是没有体现关于公平的伦理诉求，这会因没有完整反映社会经济体系中的现实利益纷争（如在发达国家与发展中国家、富人与穷人之间分担责任），而导致所设计的减缓气候变化政策与制度，不能对利益相关者提供有效持续的动力与刺激，从而导致政策失效。因此，有必要在上述思路主线设计中纳入体现公平考虑的成分。

同时，围绕考虑公平的不同观点，还形成了以下两类思路主线。一是所谓反映发达国家观点的思路主线。应对气候变化主要是减缓的问题。发达国家的排放已经在下降，而发展中国家的排放在上升，且无论总量占比与增速都高于发达国家，因而减排的重点应当在发展中国家。减排的技术已经存在，私营部门通过市场机制就可以转移这些技术。基于国家减排潜力分配减排目标并引入碳交易机制、给排放份额赋予足够高的价格，将最终为解决气候变化问题提供制度解决方案。二是所谓反映发展中国家观点的思路主线。气候变化问题源于发展，也应在发展中得以解决，根本上要在可持续发展背景下去解决。应对气候变化，要根据公约的要求，反映发展中国家发展优先的战略目标，把脱贫、满足人民基本需求放在首位。对此尽管已经取得一些进展，但还有很长的路要走。由于发达国家承诺与履约不充分，目前在减缓气候变化方面进展缓慢，需要加强行动，进一步推进。这不但必要，也是可能的。关键在于能否在可持续发展的机会、减排努力的分配、技术转让与资金援助等方面做出公平的安排，在于能否将减缓气候变化的行动作为一个维度纳入到可持续发展的总体框架中去，能够保证发展中国家实现减缓气候变化目标与发展目标的协调。

具有不同背景和观点的AR5 WG3报告作者们，最终并没有正式形成一个明确一致的思路主线，但如上关于思路主线争论的消长和妥协，却隐含地体现在报告的各个主要方面。对思路主线分歧的讨论有助于读者从不同的角度和出发点去理解和观察报告纷繁的内容。

1.2 减缓气候变化社会经济评价概念体系构建的问题：不确定性与风险、价值判断和可持续发展

在概念构建章节中，对如下几个概念的理解对认识气候变化问题具有全局性的意义。较之自然系统和人类社会经济系统中的其他很多问题，气候变化问题的一个显著特征是其时间空间尺度的超巨大性和超复杂性。这使得不确定性和风险管理问题，成为理解气候变化成因、影响和应对措施必须要面对的基本问题。对气候变化程度、成因、影响和应对措施影响的判断，基本的常态是面对着一个宽泛的数值范围甚至是不可定量的描述。而对数量取值范围的确定或者概率分布的判断又往往取决于对风险的赋值。如前述，对气候变化风险赋值又因为判断者的背景差异而存在着巨大差异。决策过程也许是更多基于直觉、规则、情感和传统文化所决定的风险赋值，也许是基于更加理性的方法和分析程序（如借助费用-效益/效果分析框架），这两种决策过程在现实中都存在。

此外，在可持续发展框架内解决气候变化问题是长期以来各方已经达成

的共识，它蕴含着将经济、社会和环境3个目标综合协调为一体的意义，最终还是要实现三者协调的发展。这样一个设想如何在全球应对气候变化的重大问题中得以体现呢？本报告将此归结为识别、实现协同效益并设法使之最大化的结论。在减缓气候变化的过程中，人们最为敏感的往往是减排的直接与间接成本，而由此在扩大就业、提高收入、优化能源资源消耗、保证能源安全和改善局地环境质量、保护公众健康等方面产生的协同效益则有待进一步识别、开发、强化、度量和评价。只有这样才能真正落实在可持续发展框架内解决应对气候变化的问题。在后续相关章节中的评估表明：为实现2℃温控目标而采取的减缓行动可降低保护空气质量和保障能源安全的成本。减缓行动对保护人类健康、生态系统和自然资源、维持能源系统稳定性等都有显著的协同效应，能源终端部门因减缓行动所带来的协同效应超过其潜在的负面影响。对于在可持续发展框架内解决气候变化问题的另外一个要点，即发展中国家将脱贫、满足人民基本需求作为首要的政策目标与应对气候变化目标的短期协调，AR5 WG3并未给出详尽论述。

1.3 温室气体排放的历史趋势：历史责任、驱动因子与国家划分的争论

报告对全球和分地区、分国家组别和分温室气体种类与经济部门来源的温室气体排放状态和趋势进行了描述，报告传递的如下信息值得重视。

一是1751—2010年间，在化石能源使用、水泥生产和逸散排放相关的CO₂历史累积排放[1]^①中，属于公约附件一的工业化国家的占比约为70%，这和它们人口在历史上的占比一直居全球少数形成反差[2]^②，这也是主张先行工业化国家对全球气候变化负有主要历史责任的基本科学事实依据。即使进一步将具有很大不确定性的林业与土地利用领域产生的CO₂排放计入其中，先行工业化国家在全球历史累积排放中的占比也接近50%，与其人口占比依然存在着显著的差距。

二是自二战结束以来的半个多世纪里，全球温室气体排放总量一直呈增长之势，最近20年来新增的排放主要来自发展中国家，发展中国家在人均排放依然远低于发达国家人均水平的同时，排放总量已经显著超过发达国家，这伴随着发展中国家经济的迅速增长历程和在全球经济总量格局中占比的迅速上升。它也说明后起发展中国家的经济增长依然沿袭着发达国家传统的发展路径，继续极大地依赖化石能源的使用和相应温室气体的排放。

三是基于卡亚分解的方法可以发现：1970年代以来全球能源相关CO²排放变动的主要增排驱动因素是人口的增长和人均GDP的提高，这两个增排因素的驱动要远远强于减排因素能源强度下降的驱动。能源碳强度（决定于能源结构）对过去40多年CO²排放变动的驱动影响较弱，但在2000年之前还是减排因素，而在2001—2010年间竟然还成为增排因素，说明在此期间世界范围内能源碳强度有所增加。

四是分析角度、方法与指标的选取，受到不同的角度、重点、出发点或前述几种不同的思路主线的影响。对相同或相似的历史排放数据库进行分析解读，会突出不同的含义和重点，甚至得出不同的结论。这体现在如下几个方面。

（1）对时间序列数据断代的不同时间区间选取（如自1750年以来还是自1990年以来的排放数据样本）。从技术上这受制于时间序列数据的可得性，但在最大数据可及范围内应当尽可能长地选取所观察的历史时间区间，尽量充分反映近代世界和国别发展历史的事实，以全面准确判定气候变化的历史责任、反映经济增长周期变化历史与排放的对应关系并探寻排放驱动因子的作用规律。这里特别要处理好时间序列完整性与某一时点或短时段截面数据含义与作用的差别，二者不可互相替代。

（2）在国家分组不同依据的争论中（如按照公约附件一和非附件一国家分组、按照世界银行收入水平分组等），特别有必要澄清按照发达国家（先行工业化国家）和发展中国家分组和按照不同收入水平对国家分组的联系与区别。一般而言，高收入水平对应高排放水平，而工业化发达国家基本都是高收入国家；上述卡亚分解的结果还表明：最近40余年来排放总量的增加主要也是缘于人均收入水平的增加。但收入水平在发展中国家内的分布可以相当不均匀，从高收入、中高收入一直分布到低收入水平。这是因为，按照发展经济学的观点，无论在理论上还是在实践中，完全可以存在着“没有发展的（收入）增长”。真实的发展水平不但要看收入水平，还要看对应的经济结构、收入来源构成和社会治理结构，看它在全球产业链中的定位。例如，一些收入水平很高的石油输出国，其经济结构和收入来源单一，严重依赖资源开采与出口，抵御全球与区域经济危机和气候风险的能力低下，历史上累积排放量很少，在长期发展战略上面临着提高经济多样化程度、提升在全球产业链的地位、增强发展内生能力的任务，与拥有高收入的发达工业化国家在收入来源构成、创新能力、产业链中的有利地位、对未来经济发展的创新与引领作用和话语权、发展的后劲、应对气候变化及防范减缓措施风险的能力等方面，都不可同日而语。它们经济发展及应对气候变化的内容、挑战和风险、发展议程和历史责任等方面，与发达国家是有着严格区分的，可持续发展依然是这些高收入发展中国家的主要任务。不能仅仅简单地用收入水平的接近掩盖甚至取代发达与发展中国家之间的区别，这种区别反映在对世界经济体系改变的话语权、经济结构、基础设施、能力、排放源特征、排放者行为与影响等各方面，对应对气候变化更具有实质意义。应当说全球和单个经济体的未来排放轨迹走势与其发达程度、发展的内容和战略政策议题和发展路径选择关联更紧密，即与发达程度关系更加密切，而与收入水平的关联相对非本质。此外，国际上现行以判断接受官方发展援助资格为目的对收入水平的划分标准（即世界银行的划分标准），在建立时与应对气候变化毫无关联，也无法精准全面地衡量一个经济体的发展水平。而且对国家按照特定年份收入水平进行分组去考察不同收入水平组别的排放总量和人均排放量，这一方法本身对收入组别的阈值设定和基准年份的选取高度敏感。随着时间变化，各国的人均收入也发生变化，同一收入分组内的国家是动态变化的（例如2012年和1970年相比，高收入国家和上中等收入国家的数量大幅上升，且各组成员差异巨大）。在此种情形下，统一用世界银行在最新时点的收入水平分组来描述各收入集团的历史排放趋势是不恰当的，容易误导决策者。

（3）不同比较指标的选取。如历史累积排放或人均历史累积排放、排放存量与增量、总量或人均排放量等不同指标的比较，纯粹考虑与化石能源使用及水泥和逸散相关的CO₂排放或在此基础上计入或不计入因农林业和土地利用变化而引起的排放等，选取不同指标都可能在排放历史责任、未来减排目标设置、减排绩效核算等方面具有不同含义。对于需要同时洞悉和协调自然气候系统和人类社会经济系统这两个复合巨系统的减缓战略与政策决策而言，全面考察、理解各种指标变化及其含义，避免以偏概全，当是可取的方法。

1.4  实现2℃温控目标的转型路径：总体情景构想与各经济部门的衔接

与7年前发表的第四次评估报告相比^[6]，尽管关于排放空间及温升与排放量之间关系的估计仍存在很大的不确定性，但AR5WG3在本次评估中的一个显著进展，就是对于实现2℃温控目标所要求的排放空间和未来减控排目标给出了更清晰明确的估计。

对应于2℃温控目标或430～480 ×10^-6CO²当量浓度(辐射强迫2.3～2.9W/m²)的情景（RCP2.6）研究，是本次评估报告的核心。报告评估了至2100年实现与2℃温升控制目标相对应的累积排放空间和路径，并将总体排放目标与各个主要经济部门排放潜力、减排成本和目标之间建立了联系，评估了在部门层面实现减排目标的可行性。报告给出了如下主要评估结论。

第一，2100年相比工业革命时的全球地表温度升幅不超过2℃，已经是全球达成的科学与政治共识。基于模型模拟的情景研究表明：实现2℃全球温控目标要求全球2011—2100年间累积CO₂排放不得超过0.63～1.18万亿tCO₂，这要求2030年全球温室气体排放要回到2010年水平，甚至要比2010年下降40%，2050年需相对2010年下降40%～70%，到2100年要实现零排放。控制2030年中期排放水平对实现2℃温控目标尤其重要，如果将大规模减缓行动推迟至2030年后，则2℃温控目标将很难实现。

第二，实现2℃温控目标的总体产业和技术布局在于，要提高能源终端使用部门的电气化程度并将减排重点放在大规模改革能源供给系统,大规模造林和开发运用CO₂移除技术。要实现2℃温控目标及对应的减控排目标，能源供给部门需要发生巨大变革，其CO₂排放需在未来持续下降，2040—2070年间需相对2010年水平下降90%或以上，甚至实现负排放。发电部门低碳化是其中的重要手段，到2050年超过80%的发电装机容量要实现低碳化，即来自可再生能源、核能、使用碳捕获和封存（CCS）技术的化石能源发电、生物质与CCS相结合技术的零碳或低碳能源供给，占一次能源供给的比重需达到2010年水平（约17%）的3倍或4倍。植树造林和其他CO₂移除技术在未来减、控排安排中的开发前景和战略地位在本次评估中得到进一步凸显。很多2℃温控情景的实现依赖于2050年后的负减排技术部署，因此从大气中移除CO₂的技术，如配备CCS的生物质发电或造林等成为未来不可或缺的技术手段。

第三，在全球未来城镇化的趋势下，发展中国家存在增加能耗与排放的需求，但也存在着较基准情景大幅减排的机会。全球城市人口将从2011年的52%增加到2050年的64-69%，2006年城市地区能源相关的CO₂排放在相应总量中的占比为71%～76%。未来发展中国家的城镇化过程意味着更多人口的收入水平提高，从而意味着能耗和排放需求的增加。但通过新、扩建城市的城市形态、基础设施、土地利用与公共交通模式等的设计和规划,通过行为的改变，将产生大量未来的减排机会。

第四，AR5 WG3认为：实现全球2℃温控目标的社会经济成本有限，不会对经济增长产生重大影响。报告对实现不同浓度目标的社会经济成本，包括GDP损失、消费量损失、边际减排成本等进行了估算，发现对减缓的经济成本的估算各不相同，不确定性很大，但成本普遍随着减缓力度的加大而增加。报告所收集的大部分评估成本的情景研究都基于如下假设：所有国家即刻减排，具有运转良好的全球统一碳价市场机制，关键技术均可得可用。在这些假设下，与不采取减排行动相比，为在2100年达到430 ppm到480 ppm CO₂当量的大气浓度水平，对应于2030、2050和2100年的全球消费量损失将达1-4%，2-6%和2%-12%。这些消费量损失的计算没有考虑包括降低气候变化负面影响的减排效益和区域间成本估计的差异。将减缓行动推延至2030年及以后或者限制减缓技术选项（如限制CCS技术的可得性）， 都将大大增加未来几十年以及本世纪后半段的减缓成本。应当指出：目前大部分成本估计都是基于上述假设和模型模拟，如果放松这些假设，模拟成本与现实中的成本还会有很大的差距，在考虑成本问题时，AR4在技术成本、工程成本与市场成本之间所做的区别，依然具有启发意义。此外，在一个更长的时间尺度上看，减排成本会随着技术进步、市场规模扩大而下降，但不同技术和产业领域中减排成本下降的幅度会有差异，即所谓技术学习曲线的斜率不同；而气候变化负面影响的成本（或者减排带来的气候效益）会因受体的支付意愿（或赔偿接受意愿）的提高及社会受气候变化影响的财富存量增加，随时间流逝而提高。另外一个决定成本估计水平的因素就是大时间尺度内贴现率的选取，这是资源与环境经济学或气候变化经济学中长期争论的一个问题^[7]。

第五，在方法学方面，目前依然以模型模拟支撑的情景研究为主体。报告就转型路径和长期减排目标设计等问题，对模型研究的适用性和不确定性给出了评价。报告指出，在解读模型结果时需要考虑综合模型的特性和局限性。许多综合模型的决策基于客观的选择标准，而不考虑行为因素。模型情景仅能模拟出与减缓措施相关的发展路径的某些方面，且不能有效解释减缓、适应和气候变化之间的关系。最根本的是，综合模型是一种用于模拟大型复杂物理和社会系统的、简化的、程式化的数值方法，假设条件的简化和差异导致了不同模型或不同版本模型的结果存在差异，而且所有模型的结果都可能与实际情况相差甚远。模型输出的意义更在于对变量趋势和不同变量因果关系与相关关系的描述，在规划和预测中使用模型输出数值则要十分谨慎。

1.5 支持实现路径转型的体制与政策选择

1.5.1 国际层面

在国际层面上，报告认为：气候变化是全球面临的共同挑战，属于全球公共物品的范畴，因此有效减缓气候变化需要国际合作，在全球范围内共同行动。。尽管目前国际气候变化合作机制存在多样化趋势，但是《公约》仍然是应对气候变化国际合作的主渠道。2007年之后《公约》下的相关活动促进了更多的国际层面气候变化合作机制的产生，《京都议定书》为进一步加强国际合作提供了实践的经验。

报告归纳了设计国际气候体制的诸多要素，如体制模式的集权程度、体制目标（包括减排目标）、法律约束力、灵活机制、公平的分担努力方法等。报告还提出了评价国际气候体制的4个基本标准：环境效果、总体经济绩效、分配影响和制度可行性，并用这4类标准对现行与建议中的未来国际气候体制进行了评估。报告以集权程度和在目标与手段之间的侧重程度为两个维度，对现有国际气候相关体制的不同形式和内容进行了一个全景概括，体现了现实中体制发展的多样性、复杂性及利益相关者的广泛性，为对各种国际合作倡议做出定位给出了参考。报告还对全球气候体制与全球贸易体制及诸如保护臭氧层的蒙特利尔议定书之间的关联和互动进行了评估。

1.5.2 区域、国家与次国家层面的体制与政策评估

在区域和次国家层面对气候政策进行深入评估是AR5政策评估部分的亮点。在第四次评估报告（AR4）中，IPCC评估了国家和全球的气候变化政策，但并没有从跨国的区域和国内的地区层面对区域气候变化政策进行评估。自AR4发布以来，由于超越国家层面的区域一体化及区域合作日趋紧密，这些区域在经济发展水平和地理区位上具有各向异性，区域间的经济、贸易及能源合作不可避免地对区域内各国的减缓政策产生重要影响。随着欧盟碳交易的实施，跨国的区域气候变化合作也日益引起研究者的重视。而在地区层面，气候变化政策也在次国家的地区层面日益深入。因此AR5在政策评估中设专章对区域发展与合作进行了评估，并对次国家的气候政策与制度进行了深入评估。这表明一个贯穿全球、区域、国家与次国家的多层次立体气候政策体系正在全球主要地区形成。

AR5按经济及地理因素将全球分为10个区域，并从减缓能力和采用新技术能力两个角度分析了区域差异。评估结果显示：由于各区域在发展水平、资源禀赋、能源政策及国际贸易分工等领域的差异显著，因而各区域减排的能力和潜力也各不相同。例如，城市化对各区域的排放影响差异显著，发展中国家由于城市化进程常伴随工业化，因而城市人均排放要高于全国人均水平，而发达国家则相反。在区域评估中，由于中国所在的东亚地区经济总量持续增加、发展程度较高，因而在评估中备受瞩目。例如评估指出东亚区域在1990—2010年间的温室气体排放增长了超过70亿t，约占全球排放增量的63.4%，其中因煤排放增加约44亿tCO²。评估发现减排的潜力和能力之间存在倒挂，减排潜力大的区域也是发展水平较低的区域。但由于不发达区域的人力资本、融资成本和技术吸收能力也相对较弱，因此实现这些减排潜力面临技术与资金的巨大挑战。目前在气候、技术及贸易领域均有若干区域合作应对气候变化的范例，但由于区域的一体化程度不高，目前大部分的区域合作并没有发挥理想的作用。甚至对于区域一体化程度较高的欧盟，其引入的欧盟排放权交易体系，由于经济下滑、排放目标的不确定性等种种原因也未能发挥预期的效用。未来应对气候变化的区域合作机制可以作为全球气候机制的一部分，为区域合作应对气候变化发挥更大的作用。

在国家和次国家的气候变化政策评估上，AR5与前次评估相比，首先抛弃了原有对气候政策和非气候政策的划分，承认大部分政策虽然并不是为应对气候变化单独设计的，但产生了显著的减排协同效益，因而不应当被排除在政策评估范围之外；而很多减缓政策也具有环境及能源安全等协同效益，也不能简单地归类为气候政策。自AR4以来，各国在应对气候变化的相关政策和立法上均有了显著的进展，但目前各国的行动力度仍然不足以实现全球温升2℃的目标。在诸多的政策工具中，管制政策（如能效标准）和信息政策（如能效标签）应用最为广泛，但其产生的回弹效应在程度上仍有争议。评估突出了碳税、排放交易和减少化石燃料补贴这几种政策手段，指出这些政策对减排的效果取决于其松紧程度。而在多个政策同时作用的情况下，减排的结果取决于约束最强的减排政策，因而政策实施的效果并非“1+1=2”。在多个政策同时作用或者多个次国家地区采取不同政策工具时，各政策工具之间也有协同和权衡。技术政策作为其他减缓政策的补充需要从技术拉动和需求驱动同时着力。自AR4以来，可再生能源优惠电价和配额标准的普遍实施极大推动了全球的可再生能源发展，但政策的经济有效性尚存争议。同时AR5不仅对政策进行了评估，也强调了制度在创造激励和引导决策方面的重要性。评估指出政府规划和在有关领域的公共投资是实现低碳转型的重要条件，而政府与企业之间自愿减排协议的成功实施也极大地依赖行业协会等重要的制度支撑。由于发展中国家在信息、知识、工具及技能方面的能力制约，极大限制了发展中国家采取有效减缓政策和可持续发展议程的程度。因而从福利和公平的角度，对发展中国家的减缓与适应提供融资至关重要。

本次评估报告极大地丰富了政策评估的范围和内容，从国际、区域、国别和次国别等多个层次全面评估了最新的政策进展，并从制度和治理等视角丰富了政策评估的内容。虽然由于政策实施环境的复杂性和多样性，目前还难以对政策工具进行全面的定量评估，但目前的评估已经更加侧重政策工具之间的互动与协调。政策协调与集成及相关政策在不同领域的协同效益评估可能成为未来评估报告的热点问题。

1.6 知识体系与方法学问题

AR5关于减缓气候变化社会经济影响评价的内容，涉及到如下四类主要的方法学问题。

第一类是概念框架的构建。这主要是基于对气候变化自然科学、工程技术和社会科学的系统知识，勾画分析对象的边界，识别主要问题，形成统一理解的概念、定义和语义符号，在不同概念、问题、领域之间建立重要因果关系。在不确定性与风险构成、费用与效益和效果的定义与量度、协同效益、可持续发展等领域的概念和定义等实证分析领域的歧义越来越小，知识体系日臻成熟完整；但在伦理与价值判断等规范研究领域，如气候变化背景下的公平、正义、风险框架内的损害、脆弱性与或然性的赋值等，则存在着较大的歧义和多样化的判断标准。概念构建的这些歧义直接影响了其后对相同历史排放数据的组织与解释，影响了对努力分担与国家分组的定量分析标准选择，也会对政策和体制分析范围、维度和结构的选取造成影响。

第二类是模型模拟工具应用集成。这主要涉及大规模全球综合评估模型与其他国别或简化模型的协调；同时还涉及综合评估模型与行业、部门模型的协调。此外还涉及基于不同方法学（自下而上或自上而下）构建的模型工具的协调。

第三类是评价标准与维度、分析范围的选取。这主要体现在对时间序列数据历史区间的选取、国家分组、分析维度与指标的选取等方面，主要由第一类概念框架构建问题决定。在政策体制分析中此类方法学问题主要表现为缺少系统性和清晰性。

第四类是测量核算标准与规范。比较有争议的是对温室气体排放量的统计核算中，是否可以将不确定性较小的化石能源燃烧、水泥生产等工业过程和逸散燃烧排放与不确定性较大的森林与土地利用变化排放两类排放数据简单加和？如何理解与处理生产端和消费端排放？另外一个有争议的问题是对投资、发达国家援助资金的计量，在核算标准上还存在着较大分歧并缺乏透明度，在形成一个统一、透明、公认的核算标准、准则方面，还存在着差距。此外，尽管最近几十年里，资源与环境经济学在对非市场贸易的外部性或公共财富价值计量方法与工具的发展方面取得了显著的进展，但其不确定性依然对其应用推广形成实质性的制约，这主要体现在对减缓气候变化形成的气候保护效益、灾害损失计量、一些协同效益计量等方面。此外，由于气候变化背景下的费用效益分析与费用效果分析都是在长时间尺度下进行的，如前所述，贴现率选取的差异也会给费用与效益的估计带来巨大的不确定性和估计差别。

2    在发展战略和政策方面的启示和建议

第一，顺应低碳发展的全球大势，坚定不移地走低碳发展的方向，增强低碳转型的紧迫性和自觉性。

从IPCC报告可以看出，全球剩余碳排放容量已经非常有限，将成为日益稀缺的战略资源。实现2℃温控目标已非常紧迫，需立即采取措施。报告也进一步证实了减缓气候变化同时具有广泛的可持续发展协同效应。全球范围内，低碳发展已经是大势所趋，是实现可持续发展的必然要求。低碳发展的实质是转变发展方式、创新发展路径，是在碳容量要素约束下寻求发展。它将改变未来世界经济、能源、技术和环境总的面貌。中国应当顺应低碳发展的世界大势，坚定不移地走低碳发展的方向，并将其作为自身建设生态文明、“转方式，调结构”、实现两个百年目标的抓手和突破口。在国际上，中国应当以更加负责和积极的姿态承担起与自己发展阶段和能力相适应的保护全球气候公共财富的责任，并积极主动地提出自己对全球气候治理的战略构想。

第二，对于围绕IPCC 报告的相关争论和直接涉及全球气候体制责任分担等重大利益关切，需进一步组织专题研究，深化认识。在IPCC报告起草和决策者摘要政府谈判过程中，存在几个争论激烈的热点问题，包括：国家分组标准问题，历史累积排放计量问题和突出包括中国在内的新兴经济体对全球排放贡献的问题以及未来减排责任分担等问题。

关于国家分组标准的争论体现在是以发达国家和发展中国家分组，还是以收入水平分组，实质在于是否承认发达国家和发展中国家历史与现实的客观区别，进而区别它们在减排责任上的区别。

关于历史累积排放量计量的问题，实质上是如何通过累积排放量的计量而确定发达国家和发展中国家的历史责任问题。

关于聚焦中国和其他新兴经济体在近年全球排放增量、排放总量占比和排放总量排名等方面地位迅速上升的事实问题，一方面这确实表达的是某一个时段、某一些指标的事实，另一方面却又没有全面表达事情的全貌，比如存在着对发达国家在长期历史累积排放中依然为主的事实、发达国家以较少的人口占有较大排放空间的问题、发达国家人均排放高于发展中国家的问题，都存在轻描淡写的现象。

在按IPCC程序不经过政府谈判和审评的第三工作组底报告中，存在着按地区分担减排努力的内容，明确要求亚洲地区在2030年的排放量要回到2010年水平。尽管对发达国家也提出了很高的减排要求，但从实现难度上看，以中印为主的亚洲新兴经济体发展中国家在所能享有的排放空间和减排难度的挑战上要大大高于发达国家。

对于以上涉及国际责任分担和减排目标承诺要求的内容，不应简单照搬，要从科学不确定性、现有研究的局限等多个角度全面准确解读IPCC报告。在气候谈判过程中，谈判对手、国际媒体、非政府组织等有可能引用这些数据结论向中国和主要发展中国家施压，将这些主要发展中国家置于难以达标的道义低谷，对此中国学界和政策届应当以更加全面综合的分析予以科学的回应。

第三，科学解读IPCC结论，正确运用有关成果。

IPCC基于模型模拟和可得的数据对未来排放空间和减排目标的定量估计，对我们认清全球气候与经济系统发展趋势、坚定低碳发展方向、提高采取行动紧迫性和建立合理预期，具有启发和引导意义。这样的定量分析是人类探索复杂地球气候系统和社会经济系统的有益尝试，需要不断持续地开展下去。但由于在科学评估和决策中存在着巨大的不确定性，在运用关于未来的具体数值结果进行目标设定和责任承诺的国际谈判时，又要采取辩证谨慎的态度，切忌在决策中脱离相关模型前提假设和情景构想背景，简单机械地理解并直接以报告的具体数值为依据。

毋庸讳言，不同于IPCC第一、第二工作组的报告，第三工作组的报告含有更多价值判断社会经济评价的内容，其分析和结论更直接涉及国家利益取向和政策制定。发达国家在国际社会科学领域依然通过文献发表、研究积累、体制、语言和人才等优势占有较大话语权也是一个基本的事实。这一反映国家软实力差距的状态还将长期持续下去。因此，不排除第三工作组报告在阐述和运用公平概念、描述发达国家与发展中国家不同战略与政策议程重点、定义不同国家减排责任等具有重大利益和政策含义问题上，对发展中国家利益诉求、主张和关切反映不足的偏差；也不排除一些发达国家利用在科学评估中的话语权优势，在关于责任的国际谈判中片面引用报告对自己有利的结论和信息，对包括中国在内的发展中国家施压。为此，中国政府和学术界应在深入分析研究的基础上科学全面解读报告内容，有针对性地组织专题研究，摆事实，讲道理，以科学客观的态度主动形成中方的认识要点和传播公关策略。

第四，更加积极主动参与IPCC国际科学评估进程，以此为平台和渠道加强气候科学国际交流与合作，提高自身科学评估能力，加强气候领域的国际影响力与话语权。

这是提高中国在全球环境治理中软实力和话语权的重要平台和渠道。需要充分认识IPCC进程的积极意义和价值，将参与IPCC进程作为落实保护全球气候、承担发展中大国责任、加强国际合作、提高话语权和影响力的重要抓手之一。中国应积极谋划、全面统筹、创造国内外条件，更加深入有效地参与下一轮IPCC科学评估。为此，中国政府和学术界在组织新一轮气候变化国家战略、政策、科学研究计划时，要充分考虑与IPCC议题的衔接，以保证国内的研究积累能够更加直接地贡献于IPCC科学评估国际进程。