2009年时任国家发展改革委副主任解振华向十一届全国人大常委会作关于应对气候变化工作情况的报告

（2009年8月24日  北京）

委员长、各位副委员长，秘书长、各位委员：

　　我受国务院委托，向全国人大常委会第十次会议报告关于应对气候变化的工作情况，请予审议。

　　一、气候变化是人类社会可持续发展面临的重大挑战

　　全球气候变暖已是不争的事实。目前国际社会关注的气候变化，主要是指由于人为活动排放温室气体造成大气组成改变，引起以变暖为主要特征的全球气候变化。政府间气候变化专门委员会第四次评估报告表明，大气中二氧化碳浓度已从工业革命前的280ppm（百万分之一单位）上升到2005年的379ppm，超过了近65万年以来的自然变化范围，近百年来全球地表平均温度上升了0.74℃。

　　全球气候变化的原因。引起气候变化的原因，既有自然因素，也有人为因素。在人为因素中，主要是由于工业革命以来人类活动特别是发达国家工业化过程的经济活动引起的。化石燃料燃烧和毁林、土地利用变化等人类活动所排放温室气体导致大气温室气体浓度大幅增加，温室效应增强，从而引起全球气候变暖。据美国橡树岭实验室研究报告，自1750年以来，全球累计排放了1万多亿吨二氧化碳，其中发达国家排放约占80％。

　　全球气候变化的影响。气候变化导致灾害性气候事件频发，冰川和积雪融化加速，水资源分布失衡，生物多样性受到威胁。气候变化还引起海平面上升，沿海地区遭受洪涝、风暴等自然灾害影响更为严重，小岛屿国家和沿海低洼地带甚至面临被淹没的威胁。气候变化对农、林、牧、渔等经济社会活动都会产生不利影响，加剧疾病传播，威胁社会经济发展和人民群众身体健康。据政府间气候变化专门委员会报告，如果温度升高超过2.5℃，全球所有区域都可能遭受不利影响，发展中国家所受损失尤为严重；如果升温4℃，则可能对全球生态系统带来不可逆的损害，造成全球经济重大损失。

　　气候变化对我国的影响。据2006年我国发布的《气候变化国家评估报告》，气候变化对我国的影响主要集中在农业、水资源、自然生态系统和海岸带等方面，可能导致农业生产不稳定性增加、南方地区洪涝灾害加重、北方地区水资源供需矛盾加剧、森林和草原等生态系统退化、生物灾害频发、生物多样性锐减、台风和风暴潮频发、沿海地带灾害加剧、有关重大工程建设和运营安全受到影响。

　　气候变化对我国实现可持续发展的挑战。我国正处在全面建成小康社会的关键时期，同时也处于工业化、城镇化加快发展的重要阶段，发展经济和改善民生的任务十分繁重。我国人口众多、气候条件复杂、生态环境脆弱，最易遭受气候变化不利影响，适应气候变化的任务十分艰巨，生态文明建设面临新的要求。我国作为发展中国家，经济发展水平相对较低，人均收入只有3000多美元，还有大量的贫困人口，发展仍然是第一要务。在我国目前的发展阶段，能源结构以煤为主，经济结构性矛盾仍然突出，增长方式依然粗放，能源资源利用效率较低，能源需求还将继续增长，控制温室气体排放面临巨大压力和特殊困难，是我国实现可持续发展的重大制约因素。同时，积极应对气候变化，控制温室气体排放，也为我国落实科学发展观、加快转变经济发展方式带来重要机遇。

　　二、国际上应对气候变化的主张和我国的立场

　　全球气候变化问题引起了国际社会的普遍关注。1979年第一次世界气候大会呼吁保护气候；1992年通过的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》），确立了发达国家与发展中国家“共同但有区别的责任”原则；1997年通过的《京都议定书》（以下简称《议定书》），确定了发达国家2008-2012年的量化减排指标；2007年12月达成的巴厘路线图，确定就加强《公约》和《议定书》的实施分头展开谈判，并于2009年12月在哥本哈根举行的缔约方会议上取得成果。

　　今年年底的哥本哈根会议成为各方关注焦点。落实巴厘路线图的谈判已进入关键阶段，谈判的核心是要不要坚持《公约》、《议定书》和巴厘路线图，发达国家要不要继续率先减排，如何体现“共同但有区别的责任”原则和公平原则。总体上看，气候变化国际谈判的基本格局未发生根本性变化，还是发达国家和发展中国家两大阵营，矛盾焦点还是减排责任分担、资金提供和技术转让。

　　发达国家主张全球升温与工业化前相比不超过2℃，2050年全球温室气体排放总量减半，要求所有国家都应当采取有意义的行动，弱化自身减排责任和向发展中国家提供资金、技术转让和能力建设支持的义务，对发展中大国提出量化减排要求，并将气候变化问题与国际贸易挂钩，酝酿对进口产品加征碳关税。发展中国家提出，发达国家应当对造成气候变化承担主要责任，一是其工业化过程中大量无约束排放，二是其当前人均排放居高不下，人均历史累积排放更是远远超过发展中国家几倍甚至几十倍。发展中国家强调《公约》的主渠道地位，坚持“共同但有区别的责任”原则，坚持按巴厘路线图授权，加强《公约》和《议定书》的全面、有效和持续实施，坚持发达国家按《议定书》继续率先大幅度量化减排，并切实兑现提供资金、技术转让和能力建设支持的承诺，发展中国家将在可持续发展框架下并在发达国家资金、技术转让支持下采取符合国情的减缓气候变化的政策和措施。

　　面对气候变化的严峻挑战，我国以对中华民族和全人类长远发展高度负责任的精神，充分认识到应对气候变化的重要性和紧迫性，主张通过切实有效的国际合作，携手努力，共同应对。我们认为，应对气候变化国际合作应当坚持《公约》和《议定书》基本框架，坚持“共同但有区别的责任”原则，坚持可持续发展。哥本哈根会议应严格遵循巴厘路线图授权，进一步加强《公约》及《议定书》的全面、有效和持续实施，统筹考虑减缓、适应、技术转让和资金支持。一是发达国家应当在《议定书》第二承诺期继续承担大幅度量化减排指标，作为整体到2020年在1990年水平上至少减排40％，未批准《议定书》的发达国家应当承担可相与比较的减排义务。二是发达国家切实兑现向发展中国家提供资金、技术转让和能力建设支持的承诺，并作出相应的机制安排。三是发展中国家在可持续发展框架下，在发达国家技术、资金和能力建设的支持下，根据本国国情采取适当的适应和减缓气候变化的行动。我国将在《公约》和《议定书》的基础上，按照巴厘路线图的要求，从国情和实际出发，承担与我发展阶段、应负责任和实际能力相称的国际义务，实施强有力的国内政策、措施和行动，为保护全球气候作出应有贡献。

　　三、我国应对气候变化所开展的工作

　　气候变化既是环境问题，又是发展问题，但归根到底是发展问题，最终要靠可持续发展加以解决。我国坚定不移地走可持续发展道路，结合国民经济和社会发展规划，制定了应对气候变化国家方案，采取了一系列政策和措施，取得了积极成效。

　　（一）加强法治建设。认真贯彻实施环境保护法、节约能源法、可再生能源法、清洁生产促进法、循环经济促进法、煤炭法、电力法、农业法、森林法、草原法、野生动物保护法、土地管理法等法律；制定并实施建筑节能管理条例、自然保护区条例和节约用电管理办法、节约石油管理办法等专项或配套法规，有效推动了应对气候变化相关工作。1992年，全国人大常委会批准《公约》；2002年，国务院核准《议定书》。我国认真履行《公约》和《议定书》规定的义务，按时提交《中华人民共和国气候变化初始信息通报》，制定并实施《中国应对气候变化国家方案》，积极开展清洁发展机制项目合作。

　　（二）健全应对机制。1990年，在国务院环境保护委员会下设立了国家气候变化协调小组，负责统筹协调我国参与应对气候变化国际谈判和国内对策措施。1998年，成立了国家气候变化对策协调小组，作为部门间的议事协调机构。2007年，成立了国家应对气候变化领导小组，由温家宝总理担任组长，负责制定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，协调解决有关重大问题。发展改革委承担领导小组具体工作，并内设专门职能机构，负责统筹协调和归口管理国家应对气候变化工作，组织了一支跨部门、跨领域的稳定的技术支撑和工作队伍。国务院有关部门根据职责各司其职，各省、自治区、直辖市政府也设立了相应的领导和工作机构，形成了由国家应对气候变化领导小组统一领导、发展改革委归口管理、各有关部门分工负责、各地方各行业广泛参与的国家应对气候变化工作机制。设立了国家气候变化专家委员会，作为国家应对气候变化的专家咨询机构。

　　（三）制定国家方案。2007年6月，国务院发布了《中国应对气候变化国家方案》，作为我国“十一五”期间应对气候变化的纲领性文件，明确了应对气候变化的指导思想、原则，提出了相关政策措施。国家方案把到2010年实现单位国内生产总值能源消耗比2005年末降低20％左右的目标确立为我国应对气候变化的重要目标，实现这一目标将意味着我国在“十一五”期间节约能源约6.2亿吨标准煤，相当于少排放二氧化碳约15亿吨。各地方、各部门认真贯彻国家方案的各项要求，加强应对气候变化工作的组织领导，完善工作机制，落实各项政策和措施。截至2009年7月底，全国31个省、自治区、直辖市均已完成省级应对气候变化方案的编制工作，有相当多的省份已进入组织实施阶段。科技、农业、林业和海洋等部门也已制定了应对气候变化部门行动计划。

　　（四）加强科学研究和技术研发。通过国家科技计划不断增加对气候变化科技研发投入，开展了全球环境监测、未来气候变化趋势情景预测、气候变化评估、温室气体减排政策分析等多项重大课题研究，加大了对节能和新能源汽车、可再生能源、核能、循环经济等重大技术的研发和示范力度，加速建设我国资源节约型、环境友好型社会所需的技术、装备、产品的推广应用。

　　（五）开展宣传教育。利用广播电视、互联网、出版物等多种手段开展宣传教育，增进社会各界对气候变化的了解和认识。2008年，发表了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，系统地介绍了我国应对气候变化工作和落实国家方案所取得的成就。我国积极应对气候变化的政策措施和取得的成就受到国际社会越来越多的关注、理解和肯定，较好地维护了我国负责任国家形象。

　　（六）提高适应能力。加强农业基础设施建设，推进农业结构和种植制度调整，选育抗逆品种，遏制草地荒漠化加重趋势，加强农业技术研发。强化了森林资源和其他自然生态系统有效保护。加大水资源管理、水利基础设施规划建设和水资源配置力度，增加综合节水技术研发投入。建立海岸带综合决策机制及协调沟通机制，提高了海岸带开发和保护行动出现问题的处置能力，增强了海洋环境监测和预警能力，强化了应对海平面升高的适应性对策。

　　（七）控制温室气体排放。通过调整经济和产业结构、优化能源结构、节约能源、提高能效、发展可再生能源和核电、植树造林等方面的一系列政策和措施，尽可能减少温室气体排放。

　　调整产业结构。大力促进工业产业结构优化调整，积极发展高技术产业和新兴产业，严格控制新建高耗能、高排放项目，取消“两高一资”产品的出口退税，加大淘汰电力、钢铁、建材、电解铝、铁合金、电石、焦炭、煤炭和平板玻璃等行业落后产能。2006-2008年，我国淘汰落后炼铁产能6059万吨、炼钢产能4347万吨、水泥产能1.4亿吨、焦炭产能6445万吨；到今年上半年，我国已关停小火电机组5407万千瓦，提前完成了“十一五”关停5000万千瓦小火电机组任务。加快发展服务业，出台了加快发展服务业的若干意见和相关配套措施，服务业占国内生产总值的比重由1990年的31.8％提高到2008年的40.1％。

　　节能提高能效。颁布了《国务院关于加强节能工作的决定》和《节能减排综合性工作方案》，建立了节能减排目标责任制和统计、监测、考核体系，实施十大重点节能工程，开展千家企业节能行动，推行循环经济试点，推进重点领域节能。出台了成品油价格和税费改革方案，全面实行增值税转型改革。在建筑领域，颁布了《民用建筑节能条例》，制定或修订了《公共建筑节能标准设计》等48项国家和行业标准，对建筑工程加强管理、降低能耗、提高能效做出了强制性规定，强化了监督机制，提高了建筑节能和资源综合利用标准。在交通运输领域，优先支持发展城市公共交通，加大城市快速公交和轨道交通建设力度，大力推广节能环保汽车，控制高耗油、高污染机动车辆发展，严格执行乘用车、轻型商用车燃料消耗量限值标准，建立了汽车产品燃料消耗量申报和公示制度。加大节能技术推广应用。实施了一批节能减排重点行业共性和关键及重大技术装备示范项目，重点在钢铁、有色等高耗能行业推广了一批潜力大、应用面广的重大节能减排技术，实施了“节能产品惠民工程”，对高效节能空调、电视机、冰箱等10大类产品给予财政补贴，安排财政资金鼓励汽车、家电“以旧换新”，采用财政补贴方式推广高效照明产品。实施“限塑令”，相当于每年可节约石油240-300万吨，相应地减少二氧化碳排放720-900万吨。

　　优化能源结构。通过政策引导和资金投入，加强了水能、核能、石油、天然气和煤层气的开发和利用，支持在农村、边远地区和条件适宜地区开发利用生物质能、太阳能、地热、风能等新型可再生能源，优质清洁能源快速发展。2008年，我国可再生能源利用量达到2.5亿吨标准煤，约占一次能源的9％。水电装机容量、核电在建规模、太阳能热水器集热面积和太阳能光伏发电累计容量均居世界第一，风电装机也跃居世界第四。截至2008年底，全国农村建成户用沼气池3050万户，年产沼气约120亿立方米，相当于少排放二氧化碳4900多万吨。

　　增加碳汇。随着我国林业重点工程的实施，植树造林取得了巨大成绩。据第六次全国森林资源清查（1999-2003年），人工造林保存面积达到0.54亿公顷，居世界第一。全国森林面积达到1.75亿公顷，森林覆盖率从20世纪90年代初期的13.92％提高到18.21%。同时，积极实施天然林保护、退耕还林还草、草原建设和管理、自然保护区建设等生态建设与保护政策，进一步增强了林业作为温室气体吸收汇的能力。城市绿化工作也得到了较快发展。目前，城市建成区绿化覆盖面积达到125万公顷，绿化覆盖率为35.29％，城市人均公共绿地8.98平方米。

　　四、应对气候变化的下一步工作安排

　　妥善应对气候变化，事关我国经济社会发展全局和人民群众切身利益，事关国家根本利益。一方面应对气候变化是我国实现可持续发展的内在需求，另一方面也要考虑我国实现经济社会发展目标所必需的排放空间和对人类共有大气资源的公平使用权。我们将深入贯彻落实科学发展观，统筹考虑经济发展和生态建设，统筹考虑国内和国际两个大局、统筹考虑当前利益和长远战略，全面实施应对气候变化国家方案，开展广泛有效的国际合作，推动哥本哈根会议取得积极成果。下一阶段，重点做好以下几方面工作。

　　一是将应对气候变化纳入国民经济和社会发展规划。把应对气候变化作为我国实现现代化建设“三步走”战略的重要内容，纳入国民经济社会发展规划，把控制温室气体排放和适应气候变化目标作为各级政府制定中长期发展战略和规划的重要依据，落实到地方和行业发展规划中。

　　二是继续抓好国家方案的落实。全面实施部门和省级应对气候变化方案，继续以节能减排和调整能源结构作为减缓气候变化的重要抓手，进一步采取提高能源效率、发展新能源、可再生能源和清洁煤、退耕还林还草、植树造林等政策措施，提高农业灌溉用水利用效率，推进草地改良、沙化治理、天然林资源保护，增加林业碳汇，努力实现到2010年单位国内生产总值能耗降低20％左右、可再生能源比重提高到10％左右、森林覆盖率达到20％等目标。在“十二五”期间继续完善和实施应对气候变化国家方案。

　　三是大力发展绿色经济。紧密结合扩大内需促进经济增长的决策部署和相关产业振兴规划，进一步加大经济结构调整和产业转型升级力度，研究制定发展绿色经济和低碳经济的政策和措施，加大绿色投资、倡导绿色消费、促进绿色增长，创造以低碳排放为特征的新的经济增长点；加强节能、提高能效、清洁煤、可再生能源、先进核能等低碳和零碳技术的研发和产业化力度，加快建设以低碳排放为特征的工业、建筑和交通体系。研究制订《关于发展低碳经济的指导意见》，从我国国情和实际出发，开展低碳经济试点示范，试行碳排放强度考核制度，探索控制温室气体排放的体制机制，在特定区域或行业内探索性开展碳排放交易。

　　四是增强适应气候变化能力。制定适应气候变化国家战略，加强气候变化综合影响评估，加强农业、林业、水资源等领域和沿海及生态脆弱地区适应气候变化的能力建设，在经济社会发展中充分考虑气候变化的因素。加强农田基本建设，合理开发和优化配置水资源，继续开展生态保护重点工程建设，加快建立和完善防灾减灾、防御极端气候事件的机制，提高灾害综合监测和预报预警能力。

　　五是强化应对气候变化综合能力建设。制定应对气候变化的科技发展战略与规划，组织重大科技研发与示范项目，增强科技支撑能力；提高全社会对气候变化问题的认识，倡导全民自觉行动，推动形成资源节约、环境友好的生产方式、生活方式和消费模式，增强全社会参与的意识和能力；加大资金投入力度，在财政预算中安排专项资金，提高应对气候变化政策和措施的实施保障能力。

　　六是加强法制和体制机制建设。健全应对气候变化的法律体系，做好应对气候变化相关立法起草工作，加快建立相配套的法规和政策体系，制订相应的标准、监测和考核规范，采取适当的财政、税收、价格、金融政策和措施，健全必要的管理体系和监督实施机制。

　　七是积极开展国际交流与合作。继续对外开展应对气候变化政策对话与交流，增信释疑，开展务实合作；拓展应对气候变化国际合作渠道，加快资金、技术和人才引进，有效消化、吸收国外先进的低碳技术和气候友好技术，增强我国控制温室气体排放、发展低碳经济的能力；深化与发展中国家的合作，加强人员交流和经验共享，支持最不发达国家和小岛屿发展中国家提高适应气候变化的能力；进一步做好外宣工作，增进各方对我国重视气候变化问题、积极采取行动和措施的了解和认识，树立我国负责任的良好形象。

　　今年12月将在哥本哈根举行《联合国气候变化框架公约》缔约方第十五次会议暨《京都议定书》缔约方第五次会议。我们将本着对人类生存和长远发展高度负责任的精神，继续建设性推进气候变化国际谈判。我们将以《公约》、《议定书》和巴厘路线图为指导，坚持原则，精心组织，周密筹划，积极参与相关谈判与磋商，主动提出建议，发挥建设性作用；加强与发展中国家的协调和磋商，维护共同利益；注意与发达国家保持对话与沟通，增进了解，扩大共识，缩小分歧，坚决反对借保护气候实施任何形式的贸易保护。我们将以最大的诚意，尽最大的努力，推动哥本哈根会议取得成功。