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3.2012年时任国家发展改革委副主任解振华在全国应对气候变化工作会议上的讲话

来源:国家气候战略中心     时间:2020-03-16

2012年时任国家发展改革委副主任解振华在全国应对气候变化工作会议上的讲话

 

抓住机遇  奋发有为努力开创应对气候变化工作新局面

——在全国发展改革系统应对气候变化工作会议上的讲话 

  

201229  厦门)

 同志们:

  龙年春节和元宵节刚过,我们在美丽的厦门召开这次全国发展改革系统应对气候变化工作会议,回顾总结2011年应对气候变化工作取得的进展,分析当前面临的机遇和挑战,部署2012年工作任务,这对于全国发展改革系统进一步统一思想、提高认识,开拓应对气候变化工作新局面具有十分重要的意义。

  去年底召开的中央经济工作会议和全国发展改革工作会议,深入研究了当前经济工作和发展改革面临的形势,对2012年经济社会发展目标任务作出了全面部署,我们这次会议也是落实中央经济工作会议和全国发展改革工作会议精神,切实贯彻落实“十二五”规划《纲要》的一次工作会议。希望大家充分利用这次会议机会,加强交流,深入研讨,相互学习,积极为全国应对气候变化工作建言献策。下面,我先讲四点意见。

  一、关于2011年应对气候变化工作

  2011年是十二五开局之年,全国人大四次会议审议通过了“十二五”规划《纲要》,明确了“十二五”时期我国经济社会发展的目标任务和总体部署,应对全球气候变化作为重要内容正式纳入国民经济和社会发展中长期规划,《纲要》将单位国内生产总值二氧化碳排放下降17%作为约束性指标,明确了未来五年我国应对气候变化的目标任务和政策导向,提出了控制温室气体排放、适应气候变化影响、加强应对气候变化国际合作等重点任务。为落实十二五规划《纲要》提出的目标任务,推动绿色低碳发展,一年来,全国发展改革系统从事应对气候变化工作的同志们,深入贯彻落实科学发展观,统筹国际国内两个大局,积极进取、开拓创新,努力推进应对气候变化各项工作,无论在气候变化国际谈判、对外合作方面,还是在推动国内绿色低碳发展方面,都取得了积极进展。

  (一)完善政策机制,积极探索低碳发展新途径。围绕落实十二五碳强度下降目标任务,开展低碳发展试点示范,探索建立有利于绿色低碳发展的体制机制。

  一是分解落实碳强度下降目标。为保证“十二五”全国单位国内生产总值二氧化碳排放下降17%的目标按期、有序实现,根据“十一五”节能目标贯彻落实工作的做法和经验,制定了“十二五”碳强度下降目标地区分解方案,考虑规划期各地区能源消费结构的变化及电力跨省调度因素,根据区别对待原则,将全国分为三类地区,分别在“十二五”各地节能目标的基础上,增加011.5个百分点,确定地区碳强度下降指标,并与地方反复沟通和对接,得到了大家的理解和支持,目前地区碳强度下降目标国务院已批准下达。同时,为落实这一约束性目标,根据我委制定的《国家“十二五”规划<纲要>实施考核评价办法》,研究制定了《“十二五”单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标考核体系实施方案》,建立了省级人民政府碳强度下降目标责任评价考核制度,考核内容包括碳强度下降目标完成情况,调整产业结构、节能、优化能源结构、增加森林碳汇等四项主要任务的完成情况和低碳试点示范建设情况,基础工作与能力建设落实情况等,考核方法采取百分制量化评分方法,将考核内容分解为八项共18个基础指标,依据各项指标的权重、评分基准和细则进行逐项评分,最后得出综合得分。考核方案将在与其他指标考核办法衔接后,由国务院统一印发。

  二是制定出台《十二五控制温室气体排放工作方案》。为了落实“十二五”碳强度下降目标任务,我们编制了《十二五控制温室气体排放工作方案》,已经国务院批准印发。《方案》明确了到2015年中国控制温室气体排放的总体要求和主要目标,提出要综合利用多种控制措施,全面开展低碳试验试点,完善体制机制和政策体系,健全激励和约束机制,有效控制温室气体排放,是我国以控制温室气体排放工作为抓手,促进经济发展方式转变,推进产业结构升级、节能提高能效、优化能源结构、强化生态建设的一份纲领性文件。《方案》提出了我国推进低碳发展重点任务和政策措施。同时,为抓好《方案》的贯彻落实,我们又制定了《十二五控制温室气体排放工作方案重点工作部门分工》,并召开了相关部门协调会议,对《方案》的贯彻落实工作进行了部署。

  三是推进低碳省区和城市试点工作。继续推进广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市低碳试点工作,组织五省八市研究制定了低碳试点工作实施方案,并已陆续批准实施。试点省区和城市围绕落实试点工作实施方案,建立和完善低碳发展的政策措施,积极转变经济发展方式,开展重点行动,推进建设低碳发展重点工程,大力发展低碳产业,倡导低碳消费,取得了积极进展。

  四是启动碳排放权交易试点。逐步建立碳排放权交易市场是“十二五”规划《纲要》提出的一项任务,也是我国探索利用市场机制推进节能减碳的重要制度创新,这对于我国以较低经济社会成本实现低碳发展、促进产业升级具有重要意义。经过长时间的研究、筹备,在各地区、各部门的大力支持和配合下,经过慎重研究考虑,我们确定在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市分别开展区域碳排放权交易试点。目前各试点地区正在抓紧研究制定碳排放权交易试点实施方案,明确总体思路、工作目标、主要任务、保障措施及进度安排。

  (二)加强重大战略问题研究,编制应对气候变化规划。应对气候变化工作有许多问题需要研究,要积极开展应对气候变化领域重大战略问题研究,应对气候变化专项规划编制取得积极进展。

  一是开展重大战略研究。根据国务院领导同志的批示,积极筹备开展中国低碳发展宏观战略研究。开展这项工作既是我国加快转变经济发展方式、实现可持续发展的内在要求,也是我国积极应对全球气候变化的必然选择。这次德班会议成果文件中要求发达国家制定低碳发展战略,鼓励发展中国家研究制定符合本国国情的低碳发展战略,并将在联合国框架下加强各国低碳发展战略制定和经验交流。因此,我们已将研究制定低碳发展宏观战略作为国家应对气候变化的一项重点工作,目前正在抓紧项目前期工作。研究制定国家适应气候变化总体战略,这也是“十二五”规划《纲要》提出的一项重要任务。适应气候变化涉及面广,工作任务新,需要相互协调的内容较多,为此,我们会同有关部门,组成了适应气候变化战略编写专家小组,建立了部门协调制度。目前,在编写小组同志的共同努力下,适应战略已形成了初稿,提交这次会议供大家讨论修改。适应战略包括哪些内容,构建一个什么样的总体框架,提出哪些目标任务,请大家畅所欲言提出意见。

  二是认真做好应对气候变化规划编制工作。应对气候变化专项规划是国务院确定的“十二五”重点专项规划之一。考虑到与我国2020年控制温室气体排放行动目标相衔接,因此,这个规划编制的是十年中长期规划。我们在去年初召开了国家应对气候变化规划(2011- 2020年)编制启动会议,成立了由国务院有关部门和我委有关司局共同组成的规划编制领导小组和规划起草组,组织开展了规划思路和相关重大问题研究,规划将全面分析我国应对气候变化工作面临的国内外形势,提出未来十年应对气候变化工作的指导思想、原则、目标、重点任务和政策措施,将对我国未来十年应对气候变化工作进行全面部署。目前规划已形成初稿,召开了东部和中部两个地区片会,听取了地方同志对规划的意见。我们希望这个规划能够指导今后十年我国应对气候变化工作,符合我国国情、有前瞻性、能够构建新的体制机制。这次会议将规划作为讨论文件之一,印发给大家,继续听取大家对规划的意见和建议。各地也积极开展了应对气候变化规划的编制工作,有的已经基本定稿。考虑到应对气候变化规划编制是一项全新的工作,为加强对地方应对气候变化规划编制的指导,应地方同志们的要求,我们还组织编制了《地方应对气候变化规划编制指导意见》,已印发各地。这个文件的中心思想是要求各地方的应对气候变化规划要符合本地区的基本区情、主体功能定位和发展实际,通过地方应对气候变化规划的编制,在实现本地区应对气候变化各项目标任务的同时,推动形成差异化的应对气候变化区域政策。

  三是组织开展重大问题研究。围绕气候变化国际谈判形势和重大议题,开展有针对性的研究。加强对主要国家应对气候变化政策的跟踪分析,形成了近期各国应对气候变化国内政策动向、英国应对气候变化的战略与政策、德国的应对气候变化政策、挪威应对气候变化政策综述、欧盟碳排放交易体系概况及主要经验等系列研究报告;认真做好国际谈判形势分析和对策研究,就各国对坎昆会议的评价及其谈判立场动向、国际行业减排的趋势影响和对策建议、应对气候变化谈判形势和总体考虑、德班会议可能成果及谈判策略和对策等重大问题进行深入研究,形成相关对策和报告,供中央决策参考。积极发挥国家气候变化专家委员会等专家咨询机构的参谋作用,围绕气候变化科学与适应、能源消费总量控制、我国温室气体排放峰值、德班谈判策略等重大问题,组织召开多次专题研讨会,听取专家对气候变化国内外工作的意见和建议。组建了国家气候变化战略研究和国际合作中心,并开始开展各项业务工作。

  (三)积极建设性参与国际谈判,加强与主要国家的对话合作。国际谈判和国际合作是气候变化工作的重要特点,也是我们落实中央统筹国际国内两个大局要求的重要内容。一年来,我委作为气候变化国际谈判的牵头部门和国际合作的主管部门,在有关部门的大力支持与配合下,坚持共同但有区别的责任原则,积极参与联合国气候变化国际谈判及其他谈判进程,圆满完成了中央交给的谈判任务,切实维护了我国的发展权益和发展空间,树立了积极负责任的大国形象,也为构建公平合理的国际应对气候变化制度作出了贡献。

  一是圆满完成德班会议等重大谈判任务。2011年应该说是气候变化国际谈判相当重要又相当复杂的一年。哥本哈根会议之后,在国际金融危机的冲击下,气候变化问题已不再成为国际政治斗争的中心议题,但仍受到国际社会的普遍高度关注,各方围绕气候变化问题的斗争依然十分激烈。尽管发达国家、发展中国家两大阵营,欧盟、伞形国家集团、七十七国集团加中国三种力量的基本格局没有发生根本性变化,但各种力量立场调整、分化组合的趋势进一步发展。在这种情况下,完成巴厘路线图授权的谈判,达成具有法律约束力的成果面临重重困难,也使我国参加气候变化国际谈判面临着诸多不确定性。针对谈判工作出现的新情况、新特点,从年初开始,我们就积极研判总体谈判形势和各方立场,制定总体方案和具体对案,积极参与在泰国曼谷、德国波恩、巴拿马召开的三次气候变化国际谈判会议,特别是全力做好去年底在南非德班召开的联合国气候变化大会参会工作,取得了有利于我的重要成果。

  德班会议成果主要包括以下四个方面:第一,就发展中国家最为关心的京都议定书第二承诺期问题作出了安排,包括欧盟27个成员国在内的35个发达国家缔约方将承担京都议定书第二承诺期的减排指标,加拿大、日本、俄罗斯不参加京都议定书第二承诺期;第二,在资金问题上取得了重要进展,启动了绿色气候基金,就基金治理模式和机制安排、资金来源、国家主导原则等问题作出规定;第三,在坎昆协议基础上进一步明确和细化了适应、技术、能力建设和透明度的机制安排;第四,深入讨论了2020年后进一步加强公约实施的安排,并明确了相关进程,要求该进程于2012年启动,最迟于2015年完成工作,并自2020年起开始生效实施,向国际社会发出了积极信号。总体来看,德班会议坚持了公约、议定书双轨谈判机制和巴厘路线图授权,坚持了共同但有区别的责任原则,取得了超出会前不少人预期的成果。

  我与会代表团坚决贯彻落实中央批准的德班会议工作方案,全面深入参与谈判,每天都认真分析谈判形势和进展,逐项研究谈判中的焦点问题,有针对性地制定对策方案。代表团团长与联合国秘书长、会议主席、公约秘书处执行秘书、主要谈判集团和主要国家部长级代表密集会谈,从政治层面发挥影响力和引导作用。各谈判小组积极建设性参与相关议题谈判,表现出高度的责任感、出色的专业素质和不怕困难、连续作战的工作作风。我们在谈判中讲求策略,注意把握谈判形势和走向,适时释放积极信号,变被动为主动,缓解压力,避免成为谈判的矛盾焦点。进一步加强“基础四国”的协商机制,统一步调,协调行动,积极维护发展中国家的整体团结,在谈判中起到了引导作用,发挥了重要影响力。积极做各方工作,努力引导会议走向,以积极、务实、开放的姿态与发达国家开展对话沟通,增信释疑,相互交底,增进共识,求同存异,寻找各方均能接受的解决办法,为最终达成一揽子成果奠定了重要基础。同时,加强新闻宣传和舆论引导,还首次在会场设立“中国角”,举办形式多样的主题边会和宣传活动,有效配合了谈判工作。舆论认为,在德班会议上,我国取得了阶段性胜利,既坚持了原则,推动达成了议定书第二承诺期,实现了我与会核心目标,尽最大可能延续了于我有利的双轨谈判机制,基本锁定我国到2020年的国内自主控制温室气体排放行动目标,为我国充分利用战略机遇期加快科学发展、全面建设小康社会赢得了宝贵的发展空间,有效维护了我核心利益。同时,又不失灵活,发挥了积极建设性作用,妥善解决了2020年后进一步合作行动安排谈判进程问题,团结了多数,避免了成为会议矛盾焦点,树立了负责任形象,显示了我作为发展中大国软实力的进一步上升。

  二是加强与各国气候变化领域政策对话。为配合联合国气候变化国际谈判,我们还积极参与其他气候变化相关会议和进程,三次参加了经济大国能源与气候论坛领导人代表会议,参加了彼得斯堡气候变化部长级非正式磋商,支持南非作为德班会议东道国的工作,两次参加其主办的气候变化部长级非正式磋商会议和应对气候变化进一步行动非正式磋商会、法律形式非正式磋商会等部长级和工作层磋商会议;积极参与在印度、巴西、南非举行的基础四国部长级磋商,并在北京组织承办了四国部长级磋商会,推动形成共同立场,并发表了联合声明,对引导谈判走向发挥了积极作用。加强与美国、欧盟、丹麦、日本、澳大利亚等发达国家的部长级磋商。积极开展与非洲国家、最不发达国家、小岛屿国家的多层面沟通交流,巩固我战略依托。

  三是广泛开展对外合作。本着“互利共赢、务实有效”的原则,加强与世界各国政府、国际组织、国际研究机构的务实合作,取得了良好的效果。与英国能源和气候变化部签署了中英气候变化合作谅解备忘录;召开了中加、中德、中欧、中英工作组会议;在城市交通、低碳建筑、能力建设等领域开展了中德气候变化项目中德气候变化伙伴项目,与日本开展了CDM能力建设和低碳发展合作,与美国能源基金会开展了碳排放交易合作;组织召开了应对气候变化与绿色低碳发展高级别研讨会碳捕集和封存国际研讨会碳收集领导人论坛部长级会议;与世界银行开展碳伙伴基金市场伙伴准备基金等机制下的合作。加强“南南合作”,积极落实温家宝总理在哥本哈根会议上的承诺,设立“南南合作”专项工作经费,在20112013年安排资金2亿元,用于支持发展中国家应对气候变化和能力建设,其中2011年度安排财政资金6000万元。组织了两次针对最不发达国家、小岛屿国家和非洲国家等发展中国家官员的气候变化研修班,共有来自30多个国家的80余位代表参会。积极开展清洁发展机制项目合作,受理近1000CDM项目申请,组织召开了12CDM审核理事会会议,批准约700CDM项目。当目前为止,我国通过CDM机制引进资金约50亿美元,注册项目获得签发的减排量约5亿吨二氧化碳当量。

  (四)加强制度建设和舆论引导,提高应对气候变化能力和水平。继续建立和完善应对气候变化相关法规及制度,加强舆论引导和媒体宣传,引导全社会逐步树立低碳发展理念,形成有利于低碳发展的体制机制。

  一是加快应对气候变化立法进程。根据全国人大关于积极应对气候变化的决议,推进气候变化立法工作,成立了由国务院有关部门参加的应对气候变化法律起草工作领导小组,开展应对气候变化立法前期调研,向全社会公开征求立法意见和建议,研究起草应对气候变化法律框架。

  二是完善相关法规制度。修订并发布了《清洁发展机制项目运行管理办法》,针对实际需要调整了项目申报程序和要求;印发了《中国清洁发展机制基金审核理事会议事规则》,研究起草《中国清洁发展机制基金赠款项目管理办法》和《中国清洁发展机制基金有偿使用管理办法》;起草了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》和《低碳产品认证管理办法(暂行)》,拟于近期发布实施;完善应对气候变化领域对外合作管理制度,批复了天津和辽宁等省市上报的应对气候变化领域对外合作管理暂行实施细则。

  三是加强统计核算能力建设。组织编制了中国应对气候变化第二次国家信息通报,全面阐述了我国(包括香港和澳门特区)2005年温室气体排放情况及应对气候变化各方面成就与进展,建立了国家温室气体清单数据库,经国务院批准后将提交《公约》缔约方大会;研究建立我国应对气候变化基础统计制度,会同统计部门制定了《关于建立完善中国应对气候变化统计指标体系及温室气体排放统计制度的意见》;启动了省级温室气体排放清单编制工作,印发了《省级温室气体清单编制指南(试行)》,明确了省级温室气体清单编制的工作要求,提供了详细的省级温室气体清单编制方法,指导各地开展温室气体清单编制工作。

  四是加强舆论引导和新闻宣传工作。为积极宣传我国应对气候变化工作取得的成就,配合我国气候变化国际谈判,我们组织编写了《中国应对气候变化政策与行动(2011)》白皮书,并在德班会议前由国务院新闻办以七种语言向全球发布,白皮书系统介绍了十一五以来我国应对气候变化工作所取得的成就,得到广泛肯定和好评,在德班会议期间引起各国谈判代表和媒体的热烈反响,并获得联合国气候变化框架公约秘书处、联合国开发计划署等四家国际机构组织评选的“变革进步奖”;组织编写和出版了《中国应对气候变化政策与行动—2011年度报告》一书,全方位展示了我国应对气候变化的政策行动、成效及未来政策取向,并以分报告的形式总结了2010年以来我国在产业结构调整、能源节约、工业、建筑、交通、财政、科技等各领域的应对气候变化工作及未来设想。积极利用人民日报、求是杂志等权威媒体宣传应对气候变化工作,做好网络等新媒体应对气候变化宣传工作,加强与非政府组织的联系,组织召开了“2011年应对气候变化媒体培训班暨德班会议媒体吹风会,提高新闻媒体报道气候变化的能力和水平;组织编写《应对气候变化干部读本》,组织制作应对气候变化台历及知识手册,指导《中国低碳年鉴(2011卷)》编辑工作,以多种形式提升全社会应对气候变化意识,宣传普及应对气候变化知识。

  五是积极推动落实低碳发展理念。支持有关地方和有关部门举办了第二届中国(天津滨海)国际生态城市论坛暨博览会、2011生态文明贵阳会议、广州绿色创新 低碳发展主题论坛、南昌低碳与生态经济高峰论坛等会议;充分利用国内外各种论坛和讲座,广泛宣传倡导绿色低碳发展理念,对各级领导干部和企业家了解我国应对气候变化政策与行动,推动发展理念转变发挥了积极作用;积极推动各行业、各部门  在经济社会发展重大规划和政策制订中贯彻落实绿色低碳发展理念,认真落实和深化十二五规划《纲要》有关积极应对气候变化的要求,推动各相关领域政策低碳化,发挥应对气候变化对促进经济结构调整和发展方式转变的倒逼作用。

  (五)结合本地实际,各地积极探索应对气候变化工作经验和途径。一年来,各地区在推动低碳发展、适应气候变化、加强能力建设等方面也进行了积极探索,取得了许多有益的经验。不少地方按照中央的要求,在“十二五”规划制定过程中,调低了经济增长速度,积极推动产业结构和消费模式向绿色低碳转型;一些省市在辖区内开展了低碳园区示范、低碳社区试点等工作;有的省市制定并实施了省级应对气候变化法规;全国发展改革系统设立单独的气候变化处的省市达到了8个,一些副省级城市和地级市已建立了应对气候变化相关工作机构,各地还广泛开展了形式多样的应对气候变化国际合作与交流,包括这次德班会议有6个省市的发改委主任参加了“中国角”边会活动,向国际社会全面介绍了本地区应对气候变化工作的进展和成效,为我们的谈判工作提供了很好的支持作用。

  二、当前应对气候变化工作面临的形势

  党中央、国务院高度重视应对气候变化工作,明确提出把积极应对气候变化作为经济社会发展的重大战略,作为促进经济发展方式转变、促进经济社会可持续发展、推进新的产业革命的重大机遇,采取了一系列重大政策措施,推动应对气候变化工作不断取得新进展。但同时也要看到,由于我国正处于工业化、城镇化加快发展的历史阶段,产业结构和能源消费结构不合理,经济发展方式转变滞后,我国在应对气候变化、推动低碳发展方面面临着十分严峻的形势,承受着越来越大的国内外压力。

  (一)温室气体排放过快增长使我国面临着巨大压力。近年来,我国碳强度实现了显著降低,但温室气体排放总量增长迅速,表现为三个特点:

  一是增长快、增幅大。据有关专家测算,1990年之后我国温室气体排放增量部分占世界增量的59.1%,其中20002009年占世界排放增量的65.2%。近年来,我国温室气体排放总量已超过美国、欧盟等主要经济体,成为世界第一排放大国。

  二是人均排放量不断攀升。1990年,我国人均排放量只有2吨,人均排放的世界排名从第100位左右,2009年上升到世界第58位,人均排放水平超过世界平均水平。

  三是未来仍将进一步增长。我国仍是一个发展中国家,发展经济、改善民生需要能源消费合理增长,未来一段时期内,我国温室气体排放总量继续有所增加是合理的,也是我们在国际谈判中必须维护的核心利益。但由于经济发展方式依然粗放,依靠能源资源消耗拉动经济增长的局面短期内难以根本改变,我国未来温室气体排放总量仍可能出现大幅增长。

  在这种情况下,我国面临的国内外压力不断加大,表现为三个方面:

  一是可持续发展和能源安全面临严峻挑战。温室气体排放总量过快增长,不仅影响应对气候变化的进程,也是我国能源资源所不能承受的。目前我国能源消费已经占据世界消费的20%,特别是我国煤炭消费的增长更加惊人。按照国家能源局以及中国工程院的预测,我国煤炭的生产最佳保障能力只有20多亿吨,虽然这一估计略有保守,但是我国目前煤炭产量已接近35亿吨,2015年和2020年安排的煤炭供应能力更是高达4050亿吨,由此造成的安全生产、运输压力十分巨大,由此产生的环境压力是显而易见的。煤炭超强度开采造成了土地塌陷和煤矸石占地、交通运输占地以及土壤污染。老百姓十分关心的大气污染80%以上来自于煤炭燃烧。燃煤形成的悬浮颗粒物是pm2.5的主要来源之一,由pm2.5吸入所引发的肺癌发病率超过了吸烟,成为城市居民健康的杀手。同时,国内石油资源的对外依存度不断攀升,目前已超过50%2020年可能超过70%,能源安全面临严峻挑战。

  二是承担减排责任的国际压力不断加大。由于我国温室气体排放总量大、增速快,也由于国际温室气体排放总体格局的变化,国际社会对我国控制温室气体排放、承担更大国际责任的要求和期待不断上升。1990年,联合国气候变化框架公约签署时,占世界人口20%的发达国家占世界温室气体排放总量的80%,而占世界人口80%的发展中国家仅占世界温室气体排放量的20%,共同但有区别的责任十分明确。但20年后,发展中国家的温室气体排放量已上升到60%左右。同期OECD国家排放总量仅增长了7%,排放比重下降到40%左右。特别是正如我前面讲到的,我国排放总量和人均排放量的增速更快,这也使我们不可避免成为各方关注的焦点。不仅是发达国家,部分发展中国家也开始要求中国等新兴发展中大国减排。

  三是低碳发展的国际竞争挑战不断增强。全球应对气候变化的挑战,已使低碳发展成为国际共识和世界潮流。低碳产业和技术竞争已成为国际竞争的新领域,特别是在后金融危机时期,为抢占新一轮经济科技竞争制高点和“话语权”,发达国家一面利用自身技术和资本优势加快发展新能源、低碳节能等新兴产业,另一面借应对气候变化的名义,企图对发展中国家设置碳关税、“环境标准”等贸易壁垒。我国如不加快向低碳发展转型,将在产业和科技竞争中面临前所未有的挑战。

  (二)气候变化国际谈判形势更为复杂。德班会议虽然就落实巴厘路线图和坎昆协议达成一揽子成果,但未完成巴厘路线图授权的谈判,未来国际谈判形势更为错综复杂、任务更加艰巨,主要表现在:

  一是各方在一些关键问题上分歧依旧。由于发达国家减排和为发展中国家提供支持的政治意愿不断下降,如何落实相关成果和兑现有关承诺仍存在诸多不确定性。同时,德班会议并未解决各方在峰值、长期目标、发达国家减排力度、行业方法、审评范围、资金来源等一些关键问题上的分歧。发达国家第二承诺期的量化减排指标尚未得到明确,议定书第二承诺期的持续时间和具体形式仍存变数,明年围绕这些问题的谈判仍将十分激烈。

  二是各种谈判力量重新分化组合,发展中国家和发达国家阵线进一步模糊。尽管德班会议谈判的基本格局仍是发达国家和发展中国家两大阵营对垒,“77国集团+中国”为形成统一立场也作出了巨大努力,但随着谈判进入更加实质的阶段,由于各自国情和利益诉求不同,发展水平的差异进一步拉大,加之发达国家拉拢利诱,发展中国家在不少问题上形成了不同的立场相近国家联盟,内部协调难度加大。欧盟和美国在要求发展中大国参与统一的减排框架方面有共同立场,但在确定减排方式上立场有分歧。

  三是未来气候变化国际谈判仍将是长期和艰难的过程。德班会议启动了讨论未来进一步加强合作行动安排的进程,建立了特设工作组,确定了具体时间表,明确了未来气候变化国际谈判的基本走向,客观上对我在谈判中维护利益带来新的挑战。但同时我们也应当认识到,公约和议定书是上世纪90年代发展中国家与发达国家在排放水平和经济发展水平均存在巨大差距情况下的产物,随着世界经济和排放格局发生巨大变化和应对气候变化紧迫性进一步增强,国际社会必然会寻求与之相适应的制度安排。实际上,气候变化国际谈判进程一直处在动态演进的过程中,对发展中国家的要求也会不断增加。随着我国成为世界第一排放大国和第二大经济体,谈判的外部环境和条件已经发生重要变化,各方对我国的期待和要求也不可能一成不变。与此同时,围绕未来公约下进一步合作行动相关安排的原则、基础、机制、内容等,各方还会有一番激烈较量,相关谈判必将是一场持久战。在新的形势下,维护好我国的核心利益,是一场重大考验。

  (三)适应气候变化能力亟待加强。作为一个人口众多、生态环境脆弱的发展中国家,中国也是最易受到全球气候变化不利影响的国家之一。据观测,近百年中国平均气温升高了1.1摄氏度,近三十年来海平面平均上升90毫米,气候变化导致灾害性极端气候事件频发,近几年我国先后遭受了夏季高温和冬季多年不遇低温侵袭,部分地区发生有气象记录以来最为严重的持续特大干旱,多地发生严重洪涝灾害;近十年,我国因极端天气气候事件造成的年均经济损失达2000多亿元,年均死亡2000余人。如何在城乡基础设施建设、重大项目布局、产业经济发展等领域更好地考虑气候变化因素,加强气候灾害预防,最大限度降低气候变化不利影响,成为一个十分紧迫的课题,也是我们应对气候变化工作一项重大任务。

  同时,还要看到,气候变化本身是一个复杂的科学问题,应对气候变化与经济发展在一定程度上又存在着现实的矛盾,不可避免地影响到对这个问题的全面认识。在具体工作中,还存在对气候变化问题的现实性、影响的深远性、任务的紧迫性认识不足的问题。基础工作和能力建设也亟待加强,气候变化科学研究和影响评估等基础工作相对薄弱,监测预警和应急响应能力不足;温室气体排放的统计核算体系尚不健全;队伍建设有待加强。制度建设和法律法规尚需健全,缺乏相关的配套政策措施、标准和规范。技术支撑和资金投入有待加强,低碳和气候友好等方面技术研发能力不足,部分关键技术缺乏;多元化投融资渠道尚未形成。

  但从另一个层面看,积极应对气候变化又是我国经济转型、结构调整和产业升级的重大机遇。积极应对气候变化与我国推进节能减排、发展循环经济、保障能源安全和改善生态环境的政策取向是完全一致的,也是我国树立负责任大国形象、抢占国际道义和经济制高点的重要途径,也有助于减轻我国在国际谈判中的压力,提高话语权和主导力。同时,控制温室气体排放有助于建立倒逼机制,促进企业和地方自觉推动发展转型,实现低碳发展。我们要利用好应对气候变化的机遇,因势利导,趋利避害,加快发展低碳产业,努力建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式,提高产品的国际竞争力,促进经济社会可持续发展,实现经济发展和应对气候变化双赢。

  三、关于2012年应对气候变化重点工作

  2012年在我国经济社会发展中具有重要意义,是喜迎党的十八大胜利召开之年,我们要按照中央的决策和部署,深入贯彻落实科学发展观,全面做好应对气候变化各项工作,为促进经济发展方式转变做出积极贡献。

  (一)加强应对气候变化顶层制度设计。气候变化工作作为一项涉及经济社会发展各个层面的综合事务,切实需要在制度创新、顶层设计方面下更大功夫,今年突出要抓好三件大事:

  一是编制完成应对气候变化专项规划。这次会上,大家要围绕气候变化规划展开深入讨论,并就进一步完善规划内容提出意见和建议,会后,起草组的同志要抓紧修改完善规划文本,尽快形成征求意见稿,正式征求国务院有关部门和委内有关司局意见,并加强与部门和地方发展改革系统的沟通,使应对气候变化规划与其它相关规划有效衔接,加快开展规划的专家论证工作,修改完善后按程序上报国务院,争取上半年能够出台。同时,各地也要加快本地区应对气候变化编制工作,并按照我委《地方应对气候变化规划编制指导意见》的要求,按程序报我委气候司与国家规划进行衔接。

  二是组织开展重大战略研究。加快推进中国低碳发展宏观战略研究,尽快落实项目经费,完善工作方案,推动项目启动实施,集中国家有关部门、高等院校及国内外研究机构等各方面骨干力量,在广泛吸收和借鉴国内外相关研究成果的基础上,深入分析我国未来长期发展面临的国内外形势和阶段性特征,提出我国低碳发展宏观战略目标、阶段任务、实现途径、政策体系、保障措施等,在2015年前完成低碳发展宏观战略研究工作,为构建国家低碳发展战略和相关领域政策体系打下坚实基础。完善中国适应气候变化总体战略。

  三是做好《关于加强应对气候变化工作的决定》文件起草和报批工作。经过积极努力,中办、国办已原则同意制定关于加强应对气候变化工作的决定,并列入了今年发文计划。气候司要尽快组织力量,会同有关部门,在已有初稿的基础上,加快修改完善,争取早日发布。

  (二)认真落实《“十二五”控制温室气体工作方案》。去年底国务院印发的《“十二五”控制温室气体工作方案》,为我们落实碳强度下降目标、推进低碳发展提供了良好契机,贯彻落实好《工作方案》是全国发展改革系统今年一项重点工作任务。

  一是健全控制温室气体排放责任制。要做好以下工作:根据即将批准的《“十二五”控制温室气体排放工作方案重点工作部门分工》,尽快成立控制温室气体排放部门间协调机制,统筹方案的贯彻落实工作,做好情况跟踪和督促检查,开展控制温室气体排放考核评价相关工作。同时,国务院在《工作方案》印发通知中明确,地方各级人民政府对本行政区内控制温室气体排放工作负总责,政府主要领导是第一责任人,并要求制定实施方案和年度具体实施办法,将各项工作任务分解落实到基层,进一步加强组织领导,健全管理体制,明确工作责任,完善工作法规,加大资金投入。各地发展改革委要按照国务院的要求,切实抓好方案的贯彻落实,各省(区、市)要制定本地区贯彻落实工作方案的具体实施方案,并报我委气候司备案。

  二是大力推动低碳试验试点。积极开展低碳省区和低碳城市试点工作,58市低碳试点要认真落实工作方案,抓紧编制低碳发展规划,积极开展试点。我委将对试点地区试点进度情况进行跟踪评估,启动相关考核工作,组织开展经验交流,在总结经验基础上适时扩大国家低碳省区和低碳城市试点。鼓励国家资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区等开展低碳试点。组织开展低碳产业试验园区、低碳社区、低碳商业试点工作,研究提出相应的建设规范和评价标准;出台《低碳产品认证管理办法(暂行)》,研究建立低碳产品标准、标识和认证制度,选择典型产品开展低碳产品认证试点,引导并促进低碳消费。

  三是扎实推进国内碳排放交易市场建设。近期将出台《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,确立我国自愿减排交易机制的基本管理框架、交易流程和监管办法,建立自愿减排交易登记注册系统和信息发布制度,鼓励和引导自愿减排交易活动;制定我国碳排放交易市场建设总体方案,部署推动编制登记注册系统、企业温室气体核算和报告指南等基础工作;积极引导北京、天津、上海、重庆、广东、湖北和深圳等碳排放权交易试点省市稳步推进试点工作。

  四是研究制定和完善促进低碳发展政策措施。会同有关部门,研究制定有利于控制温室气体排放的财税、金融、投资、价格、产业等经济政策。研究确定重点行业单位产品(服务量)温室气体排放标准,选择重点企业开展一系列实现低碳发展的试点活动(如试行“碳披露”和“碳盘查”,开展“低碳标兵活动”)。研究制定《国家优先推广的低碳技术目录(2012)》,研究建立促进低碳技术成果转化措施。加大资金投入,拓宽多元化投融资渠道。加强对试验试点工作的统筹协调和指导,建立部门协作机制。

  (三)积极建设性参与国际谈判和国际合作。2012年气候变化国际谈判任务依然艰巨,要重点做好以下四方面工作,确保谈判形势不发生不利于我的重大变化。

  一是加强对谈判形势的研判和对策研究。做好德班会议成果的分析评估和解读引导工作,摸清各方对德班会议成果的反应,分析其对气候变化国际谈判总体形势和我谈判战略、策略的影响。研究提出关于2020年后气候变化框架安排和谈判对策的考虑,并深入分析未来各国排放趋势、经济发展情况和核心利益,加强对中长期谈判战略的研究。加强对全球长期目标和峰值、减缓、行业减排等重大问题的研究,形成有针对性的调研报告和政策建议。

  二是积极参加国际谈判。协调各部门组织骨干力量参与谈判,保证谈判队伍相对稳定;制定参加各次谈判会议的详细对案,积极参与各议题谈判,引导谈判进程;积极参与其他谈判渠道的相关工作,尤其是政府间气候变化专门委员会的相关科学评估进程,配合联合国框架下的主渠道谈判,多管齐下维护我国核心利益。

  三是加强与各国的交流对话。继续巩固与发展中国家的团结,通过“基础四国”磋商机制,推动形成共同立场,加强与立场相近的发展中国家的协调,有针对性地做好发展中国家内部协调工作,主动支持今年缔约方会议主席国筹备召开缔约方大会;继续开展与发达国家的政策对话和交流,增信释疑,推动全球应对气候变化进程。配合做好2012年联合国可持续发展大会(里约20年)相关议题工作。

  四是推动国际务实合作。通过召开双边工作组会议,将现有应对气候变化合作项目纳入双边合作框架,开展务实合作;发挥多边机构在知识创新领域的引领作用,加强以项目和资金为载体的多边合作;加强应对气候变化“南南合作”规章制度建设,结合我参加气候变化国际谈判的需要,有重点的选择发展中对象国,从适应气候变化基础设施建设、适应气候变化技术推广、节能提高能效和可再生能源产品技术的推广应用、能力建设等方面提高其应对气候变化能力;加强应对气候变化对外合作管理。

  (四)加强应对气候变化能力建设。一是加快应对气候变化法制建设。根据应对气候变化的要求,对相关法律、法规、条例、标准等做出相应修订,切实保持各领域政策和行动的一致性。积极推进气候变化专门立法前期工作,及时总结各地区、各部门应对气候变化工作中的成功经验,为立法工作奠定扎实基础,研究提出应对气候变化法律文本及配套法规、总体设想。

  二是加强教育培训和人才培养,进一步完善应对气候变化人才培训制度,不断扩大培训覆盖面,举办各种专题培训班和科普活动。继续执行中意应对气候变化能力建设项目,落实与德国政府签署的合作协议,有针对性地组织培训活动。在基础教育、成人教育、高等教育中推动纳入气候变化内容,使气候变化教育成为素质教育的一部分。加强应对气候变化基础研究和科技研发队伍、战略与政策专家队伍、国际谈判专业队伍和低碳发展市场服务人才队伍建设。

  三是建立健全温室气体排放统计核算制度。进一步研究完善温室气体排放统计指标体系及实施方案,建立温室气体基础统计制度,研究制定重点行业、企业温室气体排放核算指南,建立温室气体排放数据信息系统,构建国家、地方、企业三级温室气体排放基础统计和核算工作体系。提交《中国第二次国家信息通报》,同时着手开展第三次国家信息通报的编制准备工作。

  四是加强舆论引导和公众参与。逐步形成应对气候变化宣传教育工作统筹协调机制,协同推进国际、国内宣传和舆论引导。结合重大政策出台或重大国际谈判活动,举办新闻发布会和媒体吹风会,组织编印宣传材料和制作影视宣传片。组织编写应对气候变化干部读本和《中国应对气候变化的政策与行动—2012年度报告》。鼓励和倡导低碳生活理念和行为方式,引导居民转变消费观念和消费模式,增强全民应对气候变化的自觉行动意识。加强与国内外媒体、非政府组织、智库及研究机构的联系与对话,引导其客观公正对待我国应对气候变化的立场和行动。

  四、进一步提升应对气候变化工作水平

  应对气候变化工作是一项关系人类命运和中华民族前途的伟大事业,又是我国经济社会发展中一项崭新的事业。做好这项工作,不仅需要高度负责的奉献精神,需要非常深厚的知识储备,也需要全国上下、各个方面的共同努力。近年来,发展改革系统从事应对气候变化工作的同志们兢兢业业、开拓创新,各项工作逐步走入正轨,打开了局面,工作能力和水平也实现了大幅提升,同时,我们也要看到,气候变化工作仍然处于初创阶段,在前进的道路中还存在不少的问题和困难,特别是和面临的任务及中央的要求相比,我们的工作水平仍有待进一步提高。这就要求全系统的同志继续艰苦奋斗、开拓进取,不断健全和完善工作机制,不断提高政策制定和推动低碳发展的能力,不断开创应对气候变化工作新局面。下面,我就加强系统建设再提三点要求:

  一是加强学习调研。应对气候变化工作关系国际国内两个大局,涉及政治、经济、法律、社会、环境、外交等诸多领域,而且与我国经济社会发展的各项政策都具有密切联系,在我国工业化、城镇化加快发展的历史阶段,在我国转变经济发展方式、推进结构调整的关键时期,做好应对气候变化工作,需要宽广的宏观理论视野,也需要极强的政策制定能力,只有这样才能把握好应对气候变化工作的分寸和政策力度,处理好应对气候变化工作与经济社会发展的关系,发挥好应对气候变化工作对科学发展的促进作用。因此,从事应对气候变化工作的同志,必须加强理论学习和业务知识储备,特别是要加强对中央精神的学习领会,自觉把思想和行动统一到中央的决策部署上来,同时要注重向实践学习、向基层学习,深刻了解我国国情和实际,不断提高推动低碳发展的能力和水平;要不断加强国际法、国际经济和外语的学习,提高气候变化国际谈判和国际合作能力;地方同志也要加强对应对气候变化重大问题的跟踪研究,对气候变化国际谈判中的重大议题也要有所了解,并积极为全国应对气候变化工作建言献策,气候司在国际谈判工作中,也可以逐步使地方同志参与进来,这样就可以使国内从事低碳发展的同志对气候变化国际国内形势有更深入的了解,有助于提高国内低碳发展政策制定水平。

  二是健全组织机构。应对气候变化工作任务繁重,头绪多,需要各方面支撑力量配合才能更好地开展工作。要进一步加强应对气候变化工作机构和人才队伍建设,健全应对气候变化管理体制,提升应对气候变化综合能力。要依托高等院校、科研机构,加强应对气候变化人才培养基地、战略研究基地和技术研发基地建设,建立应对气候变化领域的相关服务、咨询机构,逐步完善应对气候变化工作支撑体系。

  三是形成整体合力。应对气候变化和低碳发展是全社会的责任,必须有各方面的广泛参与,才能形成整体合力。要加强部门间的协作配合,强化应对气候变化工作与优化产业结构和能源结构、节能提高能效、生态保护等工作的协同作用,完善部门间的沟通协商机制,深化相关领域改革,加强财税、金融、价格、产业等政策的协调配合。要加强发展改革系统上下协调,畅通工作机制和信息渠道,使地方的意见和要求能够切实反映到国家政策的制定中去,使中央出台的政策能够确保贯彻落实到地方实际工作中去,气候司要加强对地方工作的宏观指导,积极为地方开展工作出谋划策,地方同志要积极落实中央政策,增强执行力,上下联动,共同推动全国的低碳发展和应对气候变化工作。

  同志们,应对气候变化和低碳发展任重而道远,我们要切实认识到肩负的责任,以高度的责任感和使命感,投身于这项利国利民的伟大事业。开拓创新,求真务实,不断使我们的工作迈上新的台阶。

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