二、中国碳税制度

2006年，中国开始围绕碳税开征的必要性和可能性、碳税制度设计、碳税对我国经济的影响等方面展开了研究。多数研究认为，碳税作为新税种将面临经济性、社会性、制度性以及技术性等多方面障碍。但另一方面，碳税又具有明显优点：如价格信号明确，可以引导和激励企业作出减排决策；在现有税制基础上新增一种税种其实施成本较低，灵活性强；有利于树立良好国际形象，可为我国在应对气候变化的国际谈判中争取有利局面等。因此，有政府部门和学者主张将碳税作为我国应对气候变化主要的政策工具之一，成为有效促进碳减排的一种长效制度安排，并研究提出了中国碳税税制框架内容。

对于碳税设计的原则，一般认为应充分考虑我国环境税收体系建设和各税种的宏观布局、碳税的预期效应、纳税人的承受能力、国家的能源结构、矿产资源和能源等生产要素价格形成机制的完善程度、政府的征管水平等因素，还应体现我国在应对全球气候变化国际制度中应该承担的责任。

对于中国碳税制度必须的要素，许多研究认为应包括纳税人、征税范围和对象、计税依据、税率、征税环节、税收优惠、收入归属和收入使用等。其中纳税人应为消耗化石燃料向大气直接排放CO₂的单位和个人；征税范围和对象应包括在生产经营领域或消费过程中向大气直接排放的CO₂；计税依据应为CO₂的实际排放量或估算排放量( 根据化石能源的消耗量和含碳量计算)；税率可以是定额税率，如10元-100元/吨二氧化碳，从量计征；纳税环节可在生产和消费环节；对于采用CO₂减排和回收技术并达标的企业以及能源密集型行业可以免征或减免；在收入归属上，虽然二氧化碳排放是全国范围，更符合中央税的理论划分标准，但为了减少开征碳税的阻力，碳税被建议作为中央和地方共享税；碳税的收入应纳入预算管理，同时加大财政对节能环保和应对气候变化方面的投入。对于开征时机的选择，一些建议认为中国应从2012/2013 年或资源税改革完成后开始征收碳税。

三、碳税与碳交易对比分析

为达到应对气候变化、减少碳排放的目的，目前国际上比较常用的经济手段除碳税外还有碳交易。比较两种政策工具，选择合适的减排政策手段，对我国应对日益增长的温室气体排放有着重要的意义。笔者对两种政策做出以下对比分析：

1、碳税对国家经济的负面影响大于碳交易

对于征收碳税对我国经济的影响，国内已有系统、完整的研究成果。学者们主要采用定量分析方法，通过建模来考虑碳税对我国碳减排率、GDP、通货膨胀等带来的正面或负面影响，并由此确定最佳税率。多数模型结果表明，征收碳税将使中国经济恶化，但抑制了二氧化碳排放。例如杨超等（2011）采用投入产出模型，在一定的假设条件下得到的结果是：在8.84元/吨CO₂的税率下，CO₂排放将减少3.92%,GDP将下降0.99%，CPI将上涨2.96%。由于我国煤炭等化石燃料消费量巨大，碳税的开征将导致化石燃料价格上升、工业企业生产成本提高。尤其对煤炭采选业、天然气开采业、电力工业、石油工业、钢铁工业和其他重工业产品出口影响较为严重，削弱我国相关产业和产品的国际竞争力，全面影响经济运行并导致短期内GDP 下降。但从长远看, 在税率不变的情况下，碳税的负面经济影响和减排效果都将不断弱化。

由于会造成明显的经济负面影响使得碳税饱受争议。因此，很多研究建议：征收碳税从低税率开始，如10元/吨CO2，以减少对企业的冲击，随后再逐渐提高税率。若按最低10元/吨CO2征收碳税，相当于每吨煤炭、原油、汽油和柴油的成本分别增加19.4元、30.3元、29.5元和31.3元，每1000立方米天然气成本增加22元，但弊端是低税率带来的二氧化碳减排作用将大幅弱化。

相比之下，碳交易政策对经济的影响将主要是正面的，负面影响极小。首先，碳排放配额在交易制度初期通常是免费分配到企业，对排放者来说没有成本负担。而制度设计中规定企业可以使用项目级减排量抵消部分排放，这将进一步降低可能的遵约成本。对企业消极影响的减少意味着企业将能够保持其在国内外市场上的竞争力。其次，在碳交易机制下，减排潜力大、减排成本低或者生产技术先进的企业可以加大减排，通过出售排放配额获益。而减排潜力小、减排成本高的企业则通过购买排放配额控制自己的生产成本。这种机制在保证确定的环境效果下，使企业拥有较大的灵活性和自主空间，增强企业自主减排动力，使CO2 减排有利可图，最终实现全社会减排成本的最小化。

此外，以低排放、低能耗、低污染为特征的低碳经济，是国际经济发展的新趋势，通过市场机制减少温室气体排放更是低碳经济最切实手段，碳交易及其所带动的相关产业正在成为各国国民经济新的增长点。碳交易制度的实施不仅能带动环境产业、咨询服务、碳金融服务、金融创新等领域的发展，还能增加就业机会，吸引资本市场的资金参与减排，为应对气候变化的行动注入活力。总之，多层次碳交易市场不仅将为中国国内第三产业的发展带来商机，提高服务业水平和竞争力，还有利于中国在未来机遇与挑战并存的国际碳市场上主导碳定价，保护国家利益。

2、碳交易比碳税具有更确定的环境效果

碳税没有对二氧化碳的排放总量进行控制，而是通过强烈的价格信号让市场主体做出有利于自身的选择，因此，碳税的减排效果具有不确定性。碳税的减排效果和税率虽然有着紧密的联系，高税率的减排效果明显，但两者不存在确定的数量关系。而且，随着税率的提高，减排效果的边际递减和减排成本的边际递增使减排的不确定性更大。其次从长远看，我国能源供应短缺，能源需求存在刚性，实施碳税带来的能源成本上升有可能会转嫁给能源消费者，进一步增加减排效果的不确定性[1]。第三，可能采取的税收优惠和减免也会使减排效果偏离应对气候变化的最初设计。从征收碳税的国家经验来看，只有丹麦、瑞典、芬兰几个实施的较好，其他国家的效果并不明显。因此有研究认为，依靠较高税负水平的碳税来实现我国2020年二氧化碳排放强度的目标存在不确定性。

相比之下，碳排放权交易政策在减排目标上更加明确。碳交易会设置明确的总量控制目标，通过“排放上限”的设定，设定全国范围内明确的总量目标。此外，还可以通过排放配额的分配，明确地区、行业、企业之间的减排目标，在量化温室气体总量控制目标下进行排放配额的遵约和交易，保证定量的环境效果。同时，对地区和排放源企业实施排放量测量、报告与核查制度，对温室气体排放量和企业遵约状况有明确清晰的管制。此外，碳交易政策的实施还能够填补我国应对气候变化基础能力中温室气体排放测量、报告与核查方面的空白，为国家决策提供准确科学依据，同时提高企业相关能力和意识，这是碳交易政策明显优于碳税的方面。

3、碳税的实施成本相对较低

人们通常认为，碳税有计量简单、操作容易、便于检测的特点。碳税的税基是碳的排放量，可以根据各种能源的消耗量和含碳量近似估算排放量，再考虑减排技术和回收利用等措施来计量真实的碳排放量，不需复杂检测，税务人员操作容易。另外，征收碳税将依托已有的税制体系，无须设置新机构，不存在行政制度障碍，因此碳税的管理成本较低。

而碳交易系统不但需要建立全面的碳排放量测量报告与核查、配额确定、分配、交易、登记簿遵约和监管的体系，还会涉及到金融、财政、环境等多部门的协调工作，以及大规模、全方位的能力建设，行政成本和管理成本较高。所以，人们普遍认为碳排放交易的实施成本高于碳税。

需要注意的是，碳税政策的建立和开征也是很复杂的。协调与其他税种的关系，维护社会公平、保持税收中性等仍需要政府投入大量工作。在我国现行税制中，对化石燃料征税的还包括增值税、资源税、排污费以及包括燃油税、燃料税、电力税、成品油消费税等在内的能源税等税种。虽然碳税对化石燃料的征收范围可能要大于资源税、消费税和能源税，而且这些税种在计税时不考虑化石燃料的含碳量，但碳税与这些税种存在重合征收，且都具有对二氧化碳减排和节约能源的作用。因此开征碳税, 必须理顺碳税和我国现存税种的关系及配合, 防止过度征税和重复征税。

4、碳税和碳交易的社会接受度不同

征收碳税一方面加重了资源开采、煤炭和石油的加工精炼等缴纳碳税行业的负担，影响了我国产品在国际市场上的竞争力。另一方面，随着化石燃料价格的提高，其影响会波及到使用化石能源的行业，并可能产生通货膨胀，对居民的收入和消费造成较大的负面影响。因此，碳税不可避免地会遭到相关工业和经济部门、企业以及个人的反对。还有反对者认为，碳税的开征并不能减少二氧化碳的排放，就像烟草税。当人们一旦适应了烟草税并把烟草税看成是吸烟必须要付出的代价，而忽略了烟草税设计的初衷时，通过税收遏制吸烟也就不再有效。同样，碳税也有可能沦为如烟草税这样的税种，不仅不能减少二氧化碳的排放，反而会起到相反的作用，即成为重要的财政收入来源。所以征收碳税要综合权衡政策实施的社会、经济、环境影响，还要考虑政治和社会的接受程度[2]。

而碳交易政策相对来说具有一定灵活性，在一定的排放目标下，企业可以选择自主创新减排或到市场进行配额买卖，从而降低减排和遵约成本。并且碳交易政策初期的排放配额为免费发放，因此来自企业的阻力和抵触通常较小。但另一方面，碳交易是发达的市场经济和法制社会的产物，还需要保护环境的强烈政治意愿和动力。国内对利用市场手段减少温室气体排放的方式普遍认识有限，政府、企业和个人对于碳交易政策的接受程度也不高。但近年来，随着中国开发了大量的清洁发展机制项目以及七省市碳交易试点的实施，社会各界的碳市场意识正在提高。

5、碳税的国际影响和作用低于碳交易

人们普遍认为，实施碳税和碳交易政策都有利于提高我国应对气候变化的国际形象，特别是碳税还能够有效应对贸易摩擦。因美国众议院通过的《清洁能源安全法案》和以此为基础的参议院《美国电力法案》都提出要对进口产品以 “边境调节税”的名义征收碳关税，设置环境贸易壁垒。由于对碳税征收方的出口产品征收碳关税是双重征税，违反WTO 规则，因此中国先下手为强对自己开征碳税，可以使发达国家的“碳关税”失去合法性。但问题是，发达国家设置“碳关税”的目的是为了增加出口国出口产品的成本，削弱出口国的竞争力，而我国征收碳税也会产生同样结果。这就陷入了为了防止敌人伤害自己而首先自残的离奇逻辑，更何况发达国家“碳关税”或“边境调节税”等法律提案均没有最终立法通过。

相比之下，我国实施碳交易政策产生的积极国际影响将更加具体。在国际谈判层面，《巴厘行动计划》达成以来，“可测量、可报告、可核实”成为对发展中国家适当减缓行动的常规要求。我国将实施的碳排放权交易不但有明确的总量控制目标，还有完善的温室气体测量、报告与核查（MRV）体系。虽然，我国自主的碳交易政策没有纳入国际减排机制框架下，但建立和实施与碳交易相关的科学、严格的技术要求和能力建设对我国在国际谈判中是明显有利的筹码，且国内实践的经验和启示可以为我所用，在制定相关国际规则上更多反映我利益诉求。

其次，由于欧盟立法规定，2012年开始所有进出欧盟的国际航班必须加入欧盟排放贸易体系，这对我国正在快速上升的航空业将带来很大的负面影响。我国在坚决抵制的同时又缺乏合适的应对措施。欧盟航空排放贸易立法相关条款还规定，若非欧盟成员国也实施类似欧盟的碳排放贸易体系，则可能获得豁免。有利的情况是，我国全国的碳交易制度实施还需要较长的时间，但它仍然可能成为我国与欧盟进行相互豁免谈判、制衡发达国家的有效手段。

四、结论与建议

以上对比分析说明，碳税和碳排放权交易两种政策工具各有优劣。对于如何进行政策选择，许多研究认为：它们之间不是简单的相互替代关系，而是可以相互补充，且与其他二氧化碳减排经济政策一起使用的工具。但笔者认为，两者虽然可以相互补充，不发生重叠，但同时实施上必定会大幅提高政策协调难度，并引起价格信号混乱。同时，我国目前的气候变化和环境管理水平、财政管理水平也难以承担两项政策协调实施的重任。

我们国家正在进行的税制改革，即取代现行的排污收费制度，设立环境保护税种将有利于环境管理和提高公众环境意识，是中国社会经济发展到一定水平的必然选择，十分必要。但碳税不应搭环境税的“顺风车”。实施碳税将对经济产生负面影响，还面临公平性问题、环境效果不确定、社会阻力大以及国际影响不明显等障碍。因此，中国实施碳税将产生较高的经济和社会代价，不适宜作为中短期内的政策选择。鉴于它长期实施将继续带来减排的不确定性，也将不适合作为远期的主要政策工具。在我国不断深入进行市场经济体制建设的总体目标和“十二五”规划明确提出逐步建立全国碳交易市场的政策背景下，建议中短期内不应考虑碳税的征收，而应着重进行碳交易体系及排放数据等相关基础能力建设，以控制温室气体总量排放目标为远景，分阶段、分量化目标实施碳交易体系，使之成为应对气候变化的长期政策工具。