编者按：从1856年尤尼斯·富特提出温室效应至今，人类认识气候变化经历了一个从科学认知到政治共识的漫长过程。当前碳中和已经成为世界潮流，与其被动接受，不如主动引领。国家应对气候变化战略研究和国际合作中心首任主任、“扎耶德未来能源奖”个人终身成就奖获得者李俊峰《做好碳达峰碳中和工作，迎接低排放发展的新时代》一文，就碳达峰碳中和问题的由来、本质和如何做好碳达峰碳中和工作提出一些观点和看法。文章指出实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，必须统筹好提高能源效率和发展非化石能源、能源转型和发展转型、转型和安全的关系，完善碳达峰碳中和的政策机制。
作 者 李俊峰 （国家应对气候变化战略研究和国际合作中心）
刊 期 《财经智库》2021年第4期
内容提要：国家主席习近平在2020年9月22日第75届联合国大会一般性辩论发言时向全世界宣告，中国将努力争取在2030年之前实现二氧化碳排放达峰，在2060年之前实现碳中和。2020年12月16—18日召开的中央经济工作会议上，习近平总书记又将做好碳达峰碳中和工作作为2021年的八项重要任务进行了具体部署。2020年3月，习近平总书记在主持的中央财经委会议上强调，实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。本文将就碳达峰碳中和问题的由来、本质和如何做好碳达峰碳中和工作提出一些观点和看法。
关键词 碳达峰 碳中和 低排放发展
一、碳达峰碳中和是全球应对气候变化的政治共识
人类认识气候变化经历了一个从科学认知到政治共识的漫长过程。19世纪20年代，法国科学家约瑟夫·傅里叶（Joseph Fourier）发现，大气层中的气体捕获太阳的热能会导致温室效应。1859年，爱尔兰物理学家、数学家、化学家、气象科学家约翰·廷德尔，经过多年的观察与研究得出结论：大气层中的水蒸气和二氧化碳气体是吸收太阳辐射的主要成分。
实际上，最早发现大气层温室效应的并不是廷德尔，而是一位来自美国的女性科学爱好者尤尼斯·富特（Eunice Foote），她于1856年就揭示了二氧化碳和水蒸气在温室效应中的重要作用，并前瞻性地预测， 二氧化碳浓度的改变会影响全球温度。然而，由于当时社会对女性的不平等对待，富特的研究成果在当时并没有引起重视。
究竟是谁发现了地球的温室效应并不重要，重要的是地球的温室效应现象一直存在。因为地球大气层及其温室效应，地球有了适合人类及万物生存和繁衍的温度、水分、氧气、二氧化碳等各种物质，以及其独特、完美、且脆弱的生态系统，使得地球成为迄今为止人类发现的唯一一个可以适合人类及地球万物生存繁衍的星球。
18世纪中叶，随着蒸汽机的发明和使用，人类开始从农业文明走向工业文明。工业文明的重要标志就是化石能源的大量消耗。19世纪中叶，廷德尔等科学家们的实验发现，改变大气中二氧化碳的浓度可以改变大气层温室效应的强弱，进而导致地球表面温度的变化。但是这些科学家们的发现并没有引起国际社会的认真关注。直到1972年的第一次全球环境与发展大会和1979年的第一次全球气候大会，科学家和政治家才汇聚一堂，关注人类的可持续发展问题，从此气候变暖问题及其可能对地球生态系统的破坏开始进入人们的视野。
图1 已经发布的五次IPCC 评估报告
图2 1850—2019 年全球平均温度距平（相对于1850—1900 年平均值）
资料来源：中国气象局气候变化中心（2020）。
1992年在巴西里约热内卢召开的第二届全球环境与发展大会上，政治家们依据IPCC第一次评估报告形成的科学认知，达成《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC，以下简称《公约》），确立了共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，即应对气候变化是全球共同的责任，世界各国应依据其发展历史、发展水平和各自能力担负起相应的责任。在大会上共有154个国家签署了《公约》， 1994年《公约》生效，目前有189个国家加入公约。自此，《公约》缔约各方每年都要召开一次缔约方大会讨论应对气候变化问题。迄今为止，《公约》缔约方大会一共举办了25届，2019年的第26届缔约方大会因新冠肺炎疫情推迟到2021年举行。
1997年第4届缔约方大会在日本京都召开，世界各国根据IPCC第一、第二次评估报告形成的科学认知，按照《公约》确立的共同但有区别和各自能力的原则，就温室气体减排达成了著名的《京都议定书》，规定了到2020年发达国家（亦称附件Ⅰ国家）减排的目标。虽然发达国家二氧化碳排放达峰的时间有较大的差异，但是发达国家整体的减排的目标是：2020年要在1990年的基础上减排20%，2050年要在1990年的基础上减排80%~85%。发展中国家则在得到发达国家切实、额外的资金和技术援助的前提下，在不影响自身可持续发展的情况下实行自愿减排，其目标是将地球的温升控制在与工业化初期相比不超过2摄氏度，对应的是大气中温室气体的浓度不超过450ppm，二氧化碳浓度不超过400ppm。由于美国国会拒绝签署，《京都议定书》的“不少于55个《公约》缔约方、至少有占工业化国家1990年二氧化碳排放量55% 的发达国家批准”的生效条件一直没有满足，直到2004年俄罗斯批准后，《京都议定书》才于2005年正式生效。2007年IPCC发布第四次评估报告，把“人类活动造成气候变化”的可能性从以前的“可能”“很可能”变成了“几乎可以肯定”，在其科学认知基础上，《公约》缔约方经过谈判达成了巴厘路线图。
2010年《京都议定书》生效5周年时，全球的温室气体排放不仅没有下降，反而比1990年出现大幅增长（IPCC，2014），其中，二氧化碳排放量由1990年的200亿吨左右增加到2010年的310亿吨，增加了1/3多（见图3）， 大气中温室气体的浓度也超过科学界认定的温室气体和二氧化碳的浓度阈值，两者都超过了450ppm和410ppm。2014年IPCC发布第五次评估报告，认为单纯的减排措施已经无法满足全球应对气候变化的要求，碳中和成为应对气候变化的新目标。世界各国经过多次的磋商，希望在巴黎举办的第21届缔约方大会，就碳中和问题达成一项协议。
图3 1970—2010 年按气体组别划分的人为温室气体年排放量
资料来源：IEA（2017）。
全球主要利益相关方，包括G7、欧盟、中美、中法等进行了多轮的磋商，并依据2014年发布的IPCC第五次评估报告形成的科学认知，在2015年底召开的第21届缔约方大会（COP21）上达成了《巴黎协定》。《巴黎协定》最重要的贡献在于，提出了到本世纪末，与工业化初期相比较，将大气温升控制在2℃，并为控制在1.5℃而努力的政治目标，把本世纪下半叶实现人类活动温室气体的排放量与大自然吸收相平衡，即气候中性（又称碳中和）作为实现其政治目标的具体措施，要求世界各国在2016年提交面向实现这一目标2030年的国家自主贡献，并在2020年对其更新，2020年同时还要提交国家面向本世纪中叶的低排放发展战略，以适应全球本世纪下半叶实现碳中和的战略要求。对于强化应对气候变化的力度问题，应COP21的要求，IPCC于2018年发布了《全球控制升温1.5℃特别报告》，提出了控制温升、提高减排力度的紧迫性，推动了世界各国提高自主贡献的力度和碳中和的进程。
1992年全球达成的《公约》、1997年达成的《京都议定书》和2015年达成的《巴黎协定》都是全球应对气候变化的具有一定法律约束力的文件。其目的是规范全球发展与保护的秩序，把发展放进生态环境保护的笼子里。这三个文件是人类对气候变化的问题从科学认知到政治共识，再到具体行动不断深化的体现。碳达峰是全球应对气候变化问题的阶段性目标，碳中和是应对气候变化问题的最终目标。
这些文件和《联合国宪章》《关税及贸易总协定》一样，都是规范世界秩序的法律依据。《联合国宪章》是规范世界政治秩序的法律文件，它的基本原则是国家不分大小一律平等，相互尊重主权和领土完整。《关贸总协定》后改称“世界贸易组织”，但是它的基本宗旨没有变，是规范世界经济和贸易秩序的法律文件，它认为市场经济和知识产权保护是维护当今世界经济和贸易秩序的基本制度。简而言之，与《联合国宪章》规范世界政治秩序和世贸组织规范世界经济贸易秩序一样，《公约》、《京都议定书》和《巴黎协定》是规范全球发展与环境保护秩序，即通过控制温室气体排放，全球实现碳中和，达到将发展放进生态环境保护笼子里的目的，其实质是推动全球走低排放发展之路。因此，它们维护全球发展与保护的法律地位也应该受到尊重。正如习近平总书记指出的：“应对气候变化《巴黎协定》代表了全球绿色低碳转型的大方向，是保护地球家园需要采取的最 低限度行动，各国必须迈出决定性步伐。”
二、碳达峰与碳中和的本质是一场告别资源依赖的发展转型
国家主席习近平在第75届联合国大会讲话曾经指出：“人类需要一场自我革命，加快形成绿色发展方式和生活方式，建设生态文明和美丽地球。”“人类不能再忽视大自然一次又一次的警告，沿着只讲索取不讲投入、只讲发展不讲保护、只讲利用不讲修复的老路走下去。”
其实，人类在其各种文明的发展过程中，对发展方式都在不断地反思，我国历史上的先贤们主张的天人合一、道法自然都是对发展方式的反思，北京先农坛的设立及其举办的各类祭祀活动，更是我国人民在农耕文明时代对大自然敬畏的一种体现。人类对现代工业文明的反思始于20世纪50年代的“伦敦雾”和其他工业污染事件，其代表作是卡尔逊女士的《寂静的春天》和罗马俱乐部的《增长的极限》。前者反映了人类对环境污染的忧虑，后者反映了人类对资源依赖发展方式的担忧。
从1972年的第一次环境发展大会开始到2015年的巴黎第21届缔约方大会召开的40多年间，人类对可持续发展的认识不断深化，开始着手解决人类面临的环境问题，其中包括1987年达成的联合国《臭氧层保护公约》、1992年达成联合国《21世纪议程》和《联合国生物多样性公约》，1994达成的《联合国荒漠化公约》和2015年达成联合国可持续发展目标，并且都取得了阶段性的成果。但是这些内容涵盖范围有限，没有一项像应对气候变化的《公约》那样影响深远。尤其是《巴黎协定》提出了“在本世纪下半叶实现温室气体源的人为排放与碳汇的清除之间的平衡”（即碳中和）的目标，推动了全球经济和社会的系统性变革。
温室气体包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化合物（HFCs）、全氟碳化合物（PFCs）、六氟化硫（SF6）等，其中二氧化碳占80% 左右。虽然不同的国家、不同的经济系统，二氧化碳的构成有较大差别，但究其来源可划分为化石能源燃烧和工业过程的二氧化碳排放。就全球整体而言，煤炭能源消费占比约27%，石油和天然气占65%，非化石能源约占19% （IEA，2020），但是煤炭燃烧排放的二氧化碳约占全球的60% 以上，油气约占40%。我国的能源结构以煤为主，化石能源燃烧排放的二氧化碳中，煤炭使用约占80%，油气只占20%。按照行业可划分为发电部门、工业部门、交通部门和建筑部门直接燃烧的化石能源碳排放，以及部分工业过程的碳排放。五个方面的构成比例在不同的国家亦有所不同，就我国而言，发电、工业、建筑、交通和其他排放量构成大体上是40%、37%、10%和10%和3%（项目综合报告编写组，2020）。欧盟和美国由于经济结构和能源系统与我国不同，发电和工业的碳排放占比低一些，而交通和建筑的碳排放占比则更高一些（李俊峰等，2021）。
碳中和的目标要求人类由化石能源支撑的发展方式向非化石能源支撑的发展方式转化，不仅实现发展与化石能源及其二氧化碳排放脱钩，甚至要与各种矿产资源脱钩，实现各种资源的循环利用。因此，实现碳中和不仅要实现增长方式、能源系统和生活方式的绿色低碳转型，还要实现经济和产业的循环发展，从资源依赖走向技术依赖，从而将人类活动对大自然的损害降到最低。
这种资源依赖的发展方式与技术支撑的发展有着本质的区别。一是资源依赖发展方式成本增加和技术依赖型发展方式成本下降都是必然的。因为发展所依赖的资源，随着发展规模的不断扩大，资源供应就会变得紧张、稀缺，乃至枯竭，导致资源价格上涨和发展成本增加。而技术依赖的发展方式，由于技术是不断进步的，且进步是积累的、叠加的，技术永远不会退步，因而随着发展规模的扩大，技术成本会不断下降。二是资源有有无之分，与努力无关，不可复制，而技术是可以学习和复制的。资源依赖型发展所依赖的资源，具有显著的有无的地域特征，这种地域特征与生俱来无法改变。而技术依赖型发展方式所依赖的技术，没有有无之分，只有先进与落后之分，而落后的技术只要不断努力就会不断进步，从落后变成先进，即使是先进的技术，不继续努力，也会变成落后的技术。三是资源供应的安全保障成本极高。随着不断地开发利用，资源会逐渐变得稀缺乃至枯竭，其安全供应就变得很复杂，甚至出现供应纠纷、争夺，乃至战争，世界各国为了维护资源供应安全，付出高昂成本。而技术进步是可以学习和复制的，虽然也有技术安全问题，但总体上是可控的、可预计的，且维护技术安全的成本要小得多。因此，资源依赖的发展方式不可持续、不可复制，技术依赖的发展方式是可持续、可复制的。
三、碳中和进程已经成为当今世界绿色低碳转型的竞技场
世界各国正在就碳中和问题迈出决定性的步伐，2019年12月欧盟公布“绿色协议”，宣布2050年实现净零排放目标并于2020年3月向联合国正式提交长期温室气体低排放战略；2020年9月中国宣布碳中和目标；2020年10月日本和韩国宣布碳中和目标；美国新任总统拜登在其就任总统之后马上宣布重返《巴黎协定》，并在一周内签署行政命令宣布，美国将不迟于2050年前实现全经济净零排放，再加上此前已经宣布碳中和的英国、加拿大、南非、墨西哥等，世界上主要的经济体（约占全球GDP的75%）已经宣布走向碳中和，人类开始进入一个低排放发展的新时代。对于这个新时代，有些人称之为第四次工业革命，也有人称之为人类从工业文明走向可持续发展的新时代，或者是走向生态文明的新时代。称谓无关紧要，大家都在做同一件事情，也就是实现从资源依赖走向技术依赖的低排放发展转型。
在这一转型的过程中，欧盟始终走在世界的前列。早在1972年第一次世界环境与发展大会上，挪威首相布伦特兰提出了人类只有一个地球的观点，把摆脱资源依赖，走向技术依赖的发展转型，作为保护地球家园的道义制高点，并不断研发技术，实现发展转型。在1973年石油危机的推动下，欧盟二氧化碳排放初步达峰，以后虽有反复，但排放水平总体进入平台期。1992年《公约》的达成，特别是《京都议定书》达成和生效，加速了欧盟发展转型的进程。1997年欧盟提出到2050年可再生能源消费占比达到50% 的能源革命的愿景（EU，2017）。到2019年底欧盟二氧化碳排放与1990年相比减少23% ， 提前并超额完成了《京都议定书》的任务要求。2020年9月欧盟又更新其自主贡献的目标，即到2030年比1990年减排40% 提高至不低于55%。
如果把全球应对气候变化的国际合作，比喻为恋爱走向婚姻过程的话，美国就是“恋爱”的热衷者和“结婚”的逃避者。在推动《公约》和《京都议定书》达成的过程中，美国都在其中发挥了主导和引领作用，但是履行具有法律约束力的《京都议定书》时美国出现了第一次“逃婚”，拒绝签署。在推动《巴黎协定》达成和生效之后，美国再一次选择了“逃婚”。虽然两次变故措辞不同，但其本质是不愿意履行对排放大国（亦称新兴大国）没有排放约束力的国际义务。美国的第一次退出，推动了中国、印度、巴西和南非等基础四国的减排承诺，也推动了《巴黎协定》和碳中和的进程。这次美国拜登政府重返《巴黎协定》还会对新兴大国做出何种要求，人们拭目以待。
然而，值得注意的是，不论美国政府如何选择，不论是克林顿和奥巴马政府的积极，还是小布什、特朗普时代的消极，美国的经济体系还是按照低排放发展的轨迹在前进。小布什时代美国的二氧化碳排放达到了峰值，奥巴马执政的8年间，美国二氧化碳排放减少了11.1%，由于特朗普的消极，美国2019年比2005年的仅减排14.4%，与其承诺的2020年比2005年减排17%的目标尚有差距（但是由于新冠肺炎疫情，2020年碳排放量大幅下降11%，比2005年减排23.8%），如图4所示。特朗普宣称支持的煤炭, 其消费占比更是从2005年的23.6% 下降到11.9%，减少了11.7个百分点。燃煤发电量从2.18万亿千瓦时降低到1.05万亿千瓦时，减少了50% 以上，即使是在特朗普执政的4年间，煤炭消费量和燃煤发电量也分别下降了27%和28%。
随着全球对积极应对气候变化、实现温室气体排放源和碳汇的平衡达成共识，各国或早或晚地将走上低碳排放之路。全球已有191个国家、10000多个城市、5000多家企业加入联合国发起的“联合国气候雄心联盟：净零2050” 运动，成为全球碳中和的先行者。在这些引领者的带动下，一场以碳中和为目标的竞赛大幕已经拉开，这场竞赛将推动全球范围内的绿色低碳转型和可持续发展，具体体现在以下几个方面。
图4 美国1975—2020 年能源相关CO2 排放情况
资料来源：Energy Information Administration, April 2021 Monthly Energy Review。 一是能源系统的变革。温室气体排放的主要来源是化石能源燃烧，因此实现碳中和的关键是能源系统的变革。第一是不断优化能源结构，减少煤炭和石油等化石能源的消费，最终实现非化石能源（或可再生能源）取代化石能源。由于煤炭单位热值的二氧化碳排放量分别是石油和天然气的1.5倍和2倍，在优化能源结构方面减少煤炭消费是世界各国的首选。大致路径是：首先将每千瓦时碳排放量最高的煤炭发电逐步淘汰，进而实现电力的净零排放；其次是努力扩大电力在终端用能中的比例，在工业系统、交通系统和建筑系统尽可能实现电力对化石能源燃烧的替代；最后，那些暂时无法实现电力替代的工艺、设备和服务，被称之为难以用电力替代的领域，则考虑使用氢工艺技术进行替代，比如发展氢冶金取代焦炭冶金，在航空领域用氢或氢合成燃料取代传统的化石燃料等。
在发电领域的替代技术已经非常成熟，也就是用非化石能源发电取代化石能源发电，尤其是用可再生能源发电取代化石能源发电的成本正在不断下降，按照国际能源署的估计，到2025年可再生能源发电，特别是光伏发电有可能成为全球成本最低的发电电源。
二是发展方式变革。未来碳中和目标将带来全球性产业变革，企业只有两种选择：一种是主动应对，引领碳中和的进程；一种是消极应对，被迫接受碳中和的过程。比如苹果公司和大众汽车都是引领型的企业，前者是新经济互联网企业代表，后者是传统行业的代表。苹果公司，在手机行业打败诺基亚占领行业制高点之后，做出了2030年实现碳中和的决定，他们要把生产过程的每一个环节都要实现碳中和，包括要求为它提供零部件和集成服务的供应链上游企业都实现碳中和。大众汽车在德国政府提出碳中和之后，也制定了2050年实现碳中和的路线图和时间表，要求为它提供钢板、轮胎和装饰材料的企业也要制定碳中和的方案。苹果和大众汽车的做法，就是把碳中和这样一个难啃的硬骨头，打碎成为一粒粒细小的颗粒，即把大困难变成无数个小困难，集众人之力，用“蚂蚁啃骨头”的方式加以解决。
三是技术体系变革。各国的碳中和战略中都将技术作为核心支柱，这也是未来全球技术竞争的高地。例如，欧盟许多国家制定了电力系统近零排放和燃油车退出的路线图与时间表，美国拜登政府也提出了2035年实现电力系统近零排放的愿景目标，中国也提出构建以新能源为主体的新一代电力系统。总体而言，面向碳中和的新一代技术以零碳、数字化、智能化为特征，包括可再生能源发电、储能、新一代电力系统技术；在工业、建筑和交通领域的电力替代技术，如电炉炼钢、电动汽车、高效电力采暖等；对难以实现电力对化石能源替代的领域，还将发展氢能技术，比如氢还原的冶金工艺、氢燃料或者氢合成燃料航空等；工业过程排放的二氧化碳则需要通过改变生产工艺、循环利用等方式加以解决。
四、碳达峰碳中和工作是我国新时代高质量发展的重要目标
中国实施积极应对气候变化国家战略，坚持推动绿色发展和低碳转型，将应对气候变化视为推动构建全球人类命运共同体的责任担当和实现可持续发展的内在要求。
当前，中国已经成为推动全球气候治理进程的重要力量，是全球应对气候变化的参与者、贡献者和引领者。尤其是在《巴黎协定》形成的过程中，中美两国元首连续五次发表联合声明，为《巴黎协定》确定了的基本原则和框架，为其达成、签署和生效发挥了关键作用。前联合国秘书长潘基文在多个场合发表讲话表示，中国为全球应对气候变化做出了重要的、基础性、历史性的突出贡献，没有中国的努力，就没有《巴黎协定》。而在2017年美国特朗普政府宣布退出《巴黎协定》之后，中国第一时间宣布，将继续全面履行《巴黎协定》， 百分之百地兑现自主贡献的承诺，有力地推动了应对气候变化的全球合作，稳定了全球应对气候变化的大势。2020年，中国较早地宣布提高国家自主贡献的力度与实现碳中和的国家目标，为推动全球碳中和做出了重要贡献。
习近平总书记多次强调，应对气候变化，不是别人要我们做，是我们自己要做。中国早在2007年就颁布了《国家应对气候变化行动方案》；2009年宣布，到2020年，碳排放强度比2005年下降40%~45%，非化石能源占能源消费量的比重提高到20% 左右；2015年又宣布，2030年左右，二氧化碳排放达峰、并尽早达峰，2030年碳强度比2005年下降60%~65%，非化石能源占比提高到20% 左右。经过艰苦努力，中国2020年碳排放强度比2005年下降了48.4%， 提前超额完成自愿减排目标，为全球控制温室气体排放做出了重要贡献。
在2020年9月22日，习近平总书记宣布碳达峰碳中和等应对气候变化的新目标之后，他又多次在国内外场合对新目标进行了阐述，把实现新目标与转变发展方式、生活方式和能源绿色低碳转型结合起来。2020年10月，在党的十九届五中全会上，中央对实现碳达峰碳中和目标的中长期工作进行了谋划，提出了抓紧制定碳达峰的行动方案，2035年实现二氧化碳排放的稳中有降，并要求将碳达峰碳中和目标纳入《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。
2020年12月16—18日召开的中央经济工作会议，又对碳达峰碳中和的工作做出了具体部署，要求我国二氧化碳排放力争到2030年前达到峰值，力争在2060年前实现碳中和。要抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案，支持有条件的地方率先达峰。要加快调整优化产业结构、能源结构，推动煤炭消费尽早达峰，大力发展新能源，加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度。要继续打好污染防治攻坚战，实现减 污降碳协同效应。要开展大规模国土绿化行动，提升生态系统碳汇能力。
2021年3月15日，习近平总书记主持召开的中央财经领导小组会，再次明确碳达峰碳中和目标是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体；提出要把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。
中央对碳达峰碳中和的工作部署符合中国国情，体现了中国应对气候变化的坚定决心和责任担当。自“十一五”时期我国采取能源消费总量和强度双控制以来，经济发展质量不断提高，能源消费的增量逐年降低，能源强度和碳强度都不断下降，推动2013年我国煤炭消费和二氧化碳排放出现第一个峰值，进而出现连续三年煤炭消费持续下降和二氧化碳排放零增长的可喜局面。尽管2017 年以后，出现“乱铺摊子、乱上项目”的现象，导致连续三年二氧化碳排放较快增长，但是直到2020年，煤炭消费仍低于2013年的水平，二氧化碳排放快速增长的势头得到有效遏制。提前实现国家自主贡献承诺所提出的碳排放强度和非化石能源占比的目标。我国完全有能力在2030年之前实现二氧化碳排放达峰和煤炭消费尽早达峰。
“十四五”时期既是我国开始进入全面建设社会主义现代化国家新征程的开局之年，也是实现碳达峰碳中和目标的开局之年，各个方面都要深刻理解和落实碳达峰碳中和工作部署的重要意义。就碳达峰而言，东部发达地区应该争做率先达峰的模范，中西部地区也要努力争取尽早达峰。工业部门努力争取“十四五”期间达峰，建筑和交通部门也要努力实现尽早达峰。习近平总书记在2021年4月22日参加美国拜登总统组织的气候领导人峰会时提出，中国“十四五”时期严控煤炭消费增长、“十五五”时期逐步减少，这意味着主要依靠煤炭消费的行业和部门，例如钢铁、水泥、燃煤发电等不得不考虑也要率先在此期间实现二氧化碳排放达峰。煤炭达峰之后，下一个达峰的能源品种就是石油消费，一旦石油消费达峰，依靠石油消费发展的石油化工行业、汽车行业也必须要考虑在2030年之前达峰问题。因此，达峰就是一种倒逼发展转型，各行各业都要尽早部署和启动达峰工作。
就碳中和而言，虽然是2060年需要实现的目标，但也要从长计议，尽早部署。一是区域梯次有序实现碳中和，已经达峰且实现了稳中有降的地区要尽早制定碳中和的时间表和路线图。如果全国是在2060年前实现碳中和，一些发达省市，比如北京、上海、天津、广东、浙江、江苏等则需要在2050年之前、乃至2040年之前就要碳中和。二是要率先部署面向碳中和的技术，其中的关键是电力的净零排放。从现在开始，电力行业就要统筹碳达峰碳中和两项工作，制定电力行业碳中和的时间表和路线图，交通行业的碳达峰碳中和都需要电动汽车替代燃油汽车，因此交通部门也要制定燃油汽车逐步退出的时间表和路线图。
就实现碳达峰碳中和的目标而言，不仅需要加快调整产业结构、能源结构、发展新能源，还要调整各项政策和机制，消除阻碍碳达峰碳中和的各种阻力、障碍。继续打好污染防治攻坚战，实现减污降碳协同效应。要开展大规模国土绿化行动，提升生态系统碳汇能力。还要求全社会改变发展观念，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。总之，做好碳达峰碳中和工作是我国高质量发展的基本要求，也是保护地球家园需要采取的最低限度行动，各行各业都要行动起来，迎接并进入低排放发展的新时代。
五、关于做好碳达峰碳中和工作的几点建议
实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，需要全社会动员起来，各自发挥优势作出贡献。
（一）要充分认识做好碳达峰碳中和工作的必要性和紧迫性
做好碳达峰碳中和工作的必要性不言而喻，它首先是我国履行《巴黎协定》国际义务的客观需要，也是推动国内实现绿色低碳转型的客观需要。习近平总书记所说的世界各国都要迈出决定性的步伐，当然也包括中国自己。过去应对气候变化工作存在“两张皮”的现象：对外谈判努力争取排放权，对内要求努力减排。现在履行《巴黎协定》的国际义务和责任，就必须首先解决好“两张皮”的问题，对内对外都要强调减排。做好碳达峰碳中和工作还要有时不我待的紧迫感，我国对外宣布碳达峰是在2014年，已经过去了6年多的时间，在此期间很多地方缺乏紧迫感，特别是美国宣布退出《巴黎协定》后，一些人出现了“美国人都放弃了，我们为什么还要坚持”的思想，放松了对温室气体排放的控制和管理，导致了近4年二氧化碳排放的强力反弹，在一定程度上贻误了时机。现在中央要求做好碳达峰碳中和工作，就是要倒逼全国加快发展转型的步伐，实现在有效控制温室气体排放的基础上，统筹推进高质量发展和高水平保护。
（二）要坚持高质量发展与高水平保护相结合，防止碳达峰行动成为二氧化碳排放增长的新竞赛
在中央提出碳达峰碳中和的目标之后，不少地方和企业在思想上存在各种疑虑和想法。一般认为大多数发达国家，尤其是欧盟国家大都在20世纪70年代开始二氧化碳排放陆续达峰，是一个自然的后知后觉过程，而我国的达峰目标是人为决定的时间表，在“十三五”时期后期，特别是2017—2019年，为了稳增长，各地加大投资力度，扩大基础设施建设，使我国二氧化碳排放总量出现了强力反弹。在这种情况下，有相当一部分人认为我们实现碳中和难度太大，甚至会影响经济发展。也有一些地方和企业出现了先“摸高”后达峰的投机势头。新冠肺炎疫情暴发后，一部分地区为了刺激经济复苏，安排了一大批煤电和重化工项目，“十四五”期间，这批项目还会积极落实，这将会导致在一些地区，国家达峰行动计划成为突击“摸高”的新竞赛。初步估计，这些项目一旦投产，新增化石能源消费量将超过12亿吨标煤，二氧化碳排放增量超过20亿吨，给能源消费总量和二氧化碳排放总量都带来一个前所未有的反弹，二氧化碳排放总量突破120亿吨。必须采取有力措施，防止达峰行动成为排放水平的“摸高”和冲刺，尤其是要防止一些本来已经达峰或接近达峰的省份，二氧化碳排放量有较大幅度的反弹。不仅要努力实现尽早达峰，还要努力实现低排放发展前提下的达峰，为2035年实现稳中有降和2060年前碳中和奠定坚实基础。
（三）要认识到我国碳达峰的各项条件已经基本具备，完全有能力实现峰值较低的碳达峰
首先，从“十一五”时期开始，为了控制能源消费过快增长，经过连续三个五年规划期，通过实施“能源双控”，即单位GDP能源强度控制和能源消费总量控制，我国能源消费过快增长的势头得到了有效控制。2013年以后，我国的煤炭消费已经出现了零增长，大部分地区二氧化碳排放出现缓慢增长的势头，50% 以上的省市二氧化碳排放年均增长率低于1%，增长率超过2% 的只有6个省区，且这6个省区二氧化碳排放的快速增加都是中央为了拉动增长新批准的控排项目，比如宁夏、新疆、内蒙古的煤电、煤化工，浙江、广东的石化和钢铁，广西的有色冶金和钢铁等，这些地区二氧化碳排放的增量，约占全国同期二氧化碳排放总增量的70% 左右。如果没有2017—2019年三年政策“开闸放水”，煤炭消费出现反弹，2013年基本已经成为我国二氧化碳排放的第一个峰值，“十三五”期间，我国的二氧化碳排放已经处于平台期。另外，按表观数据分析，“十五”“十一五”“十二五”和“十三五”期间，我国年均二氧化碳排放量的增速不断放缓，分别是12.7%、6.1%、2.4%和1.7%。按照这一趋势，如果“十三五”规划提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大理念在“十四五”期间得到严格落实，“十四五”期间我国二氧化碳排放的增速可以控制在1%，并在期末实现零增长。由此看来，我国碳达峰的条件已经具备，只要政策措施得当，完全可能在“十四五”期间提前实现二氧化碳达峰的目标。具体来说，就是需要通过节能使能源消费增量控制在“十三五”时期的水平上，并且新增能源主要由非化石能源来满足。2019年，我国新增非化石能源发电量约为2300亿千瓦时，折合7000万吨标煤，如果在今后十年，加大政策支持力度，非化石能源发电提高至3000亿千瓦时，十年间非化石能源增量将会达到10亿吨，消费占比将会提高到30% 左右，每年不仅完全可以满足新增能源需求，而且可形成1亿吨标煤的非化石能源替代能力。这样在2025年我国二氧化碳的排放量很可能不会超过2020年，甚至可以低于2020年的水平，二氧化碳排放峰值不仅不会超过120亿吨，甚至有可能控制在95亿吨以内。
（四）要正确理解我国在碳中和问题上的国际竞争力，只要坚持碳中和的方向不动摇，2060年前实现碳中和是可以做到的
虽然我国二氧化碳的排放总量是世界第一位，实现碳中和的难度很大，但与发达国家相比，也有自己的后发优势，一是我国在人均较低排放的前提下，提出了碳中和的目标。美国当前人均排放量超过14吨，是我国的两倍；日本和德国在2020年提出碳中和，人均排放量分别是10吨和8吨，也都高出我国的人均排放水平，如果我国实现在较低峰值水平上达峰，这种后发优势就更加明显。二是我国非化石能源，特别是可再生能源成本大幅度下降，已具有较大竞争力。如光伏的单位成本比2010年已经降低了80% 以上，在大部分地区已经具备平价上网条件，我国也一直保持了电动汽车拥有量全球第一的优势。发达国家实现碳达峰的时间比较早，但转型成本也相对较高，我国在实现碳达峰碳中和的过程中将享有更低成本的新能源技术和经验方法，具有后发优势。我国已提出到2030年风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上，坚持这样的建设速度，到2050年我国的非化石总量就接近40亿吨，按届时我国能源消费量50亿标煤计算，非化石能源占比可以提高至80% 左右，2060年实现碳中和的可能性极大。
（五）要树立可以改变的信心、坚定不断改变的决心和滴水石穿的恒心
历史经验一再证明我国克服困难的勇气和能力。在2013年党中央和国务院做出打赢蓝天保卫战的决策部署时，各地都用了“刮骨疗毒”和“壮士断腕”这样的豪言壮语，但是历经7年多的时间，没有哪一个地区，哪一个部门或行业因为打赢蓝天保卫战“刮骨”或“断腕”，2020年与2013年相比较，钢铁、石油化工、有色冶金的产量都有较大幅度的增加，全国的PM2.5水平下降了50%，7年间GDP的平均增速实现了6% 以上的高水平增长。要充分理解碳达峰碳中和是推动我国高质量发展转型的倒逼机制，只要下定决心，科学精准施策，能实现高质量发展和高水平保护下的二氧化碳排放的有效控制。
（六）统筹碳达峰碳中和，做好“十四五”的开局工作
中央经济工作会议、中央财经领导小组会议对做好碳达峰碳中和工作，提出了明确的要求，关键在于如何落实。“十五”、“十一五”、“十二五”和“十三五”期间，我国能源消费的增量分别是11.4亿吨、9.7亿吨、7.4亿吨、5.6亿吨标煤，平均每5年下降1.7亿吨，年均能源消费增量则分别为2.3亿吨、2亿吨、1.5亿吨和1亿吨，即从“十五”时期每年增加2.3亿吨标煤，下降到每年的1亿吨标煤，“十四五”期间能源消费的增量可不可以继续下降，比如总量控制在3亿吨标煤之内，如果增量超过“十三五”很难说是实现了高质量发展转型，如果今后10年能源消费增量控制在5亿吨标煤以内，即可满足能源增长的需要，也就是能源增量的压力减少了，提高质量的机会也就大了。同期非化石能源的年均增量维持在1亿吨标煤左右，到2030年非化石的占比可以提高到30% 以上，化石能源消费可以减少5亿吨标煤，二氧化碳排放量可以控制在90亿吨以下。反之，如果任由“十三五”后期的现象继续蔓延，2025年能源消费量就会突破60亿吨标煤，二氧化碳排放量突破120亿吨，不仅我国的国家形象受到损害，也无法实现真正的高质量增长。因此“十四五”时期的开局很重要，要做到统筹提高能源效率和发展非化石能源、统筹能源转型和发展转型、统筹转型与安全等三个方面工作，做好碳达峰碳中和的“三个统筹”。部署碳中和工作，虽不是迫在眉睫、刻不容缓，但也得早行动、早主动。要尽快制定我国电力行业的净零排放的日程表和路线图，淘汰燃油车的日程表和路线图，要求新基建项目基本实现净零排放等。具体说来要做好以下工作。
一是要统筹提高能源效率和发展非化石能源。首先是重视提高能源效率的重要性。2019年，我国单位GDP的能源强度仍然是世界平均水平的1.5倍，发达国家的3倍左右，如果我国能源效率水平达到世界平均水平，能源消费总量可减少接近20亿吨标煤；如果我国能源利用效率达到发达国家平均水平，2035年我国人均GDP收入达到中等发达国家的水平时，能源消费可以比当前降低1/3；如果2060年我国的能源效率达到世界领先水平，我国可以在能源消费零增长乃至负增长的情况下，建成现代化国家。同时还要落实全国各地政府平均承担发展非化石能源的责任，鼓励非化石能源资源不足的地区，向非化石能源资源丰富的地区购买非化石能源。国家应加大非化石能源资源配置能力的建设，建设西电东送和北电南送的通道，化西部北部可再生能源的资源优势为经济优势，在确保非化石能源占比提高的同时，实现发展的区域平衡。
二是要统筹能源转型和发展转型。正如习近平总书记指出的，应对气候变化《巴黎协定》代表着人类绿色低碳转型的大方向，这不仅是能源转型，还须发展方式的转型和生活方式的转型，实现由资源依赖向技术依赖转型，实现能源的可再生和资源的循环利用。实现碳中和既是应对气候变化的战略选择，也是实现生态环境质量根本好转的重要措施，是对各类污染物排放的“釜底抽薪”。需要统筹能源绿色低碳转型和发展绿色低碳转型，乃至生活方式的绿色转型。继续坚持和完善能源消费总量和强度的“双控”措施。首先认真总结北京、浙江和广东等已经初步实现碳达峰地区的经验和教训。根据历史数据的分析，北京市已经在2010年前后实现了二氧化碳排放达峰，之后虽有反复，但是其二氧化碳排放量一直没有突破历史高位，北京可以作为一个提前15~20年实现“稳中有降”的典型。浙江、广东在2013年以后，能源消费和二氧化碳排放已经出现缓慢增长的势头，看到了达峰的曙光，广东如果没有湛江钢铁、茂名石化，浙江没有舟山石化的投产和镇海石化的扩产，或许也可能像北京一样，已经出现了“稳中有降”的局面。建议总结北京达峰后实现稳中有降的经验，也要总结浙江、广东本来已经达峰，又出现强力反弹的经验和教训，提出精准的“双控”要求，在坚持能源消费双控的前提下，对能效高、可再生能源比例高的地区设计具有灵活性的政策。
同时还要认识到，高排放的发展模式并不能拉动经济的高质量增长，甚至有可能成为高质量发展的累赘。以内蒙古为例，“十三五”期间大力发展了一批煤电和重化工项目，新增二氧化碳排放1.8亿吨，占全国增量的1/4以上，但是，其GDP在全国的排名由2015年的第15位，下滑到2020年的第21位，下降了6个身位，同为煤炭基地的山西，狠抓能源转型，“十三五”期间，在二氧化碳排放几乎零增长的情况下，GDP的排名从2015年的第24位，提高至2020年第20位。浙江名为国家清洁能源示范区，“十三五”期间能源消费增量和二氧化碳排放增量大幅度反弹，但是其经济总量与二氧化碳排放几乎零增长的江苏的差距，从2015年的不到2万亿，扩大至接近4万亿。
三是统筹转型与安全之间的关系。不论是经济结构调整还是能源结构调整，都关乎经济发展、能源安全和就业安全。在实现低碳转型的过程中要处理好转型与安全的辩证关系。在控制化石能源消费总量的同时，要保障能源供应的安全，尤其是人民生活不断提高的能源保障。特别是在构建以新能源为主体的新一代电力系统，不要急于求成，要注意循序渐进，逐步提高新能源发电在整个电力系统中的占比，提出转型过程中各种技术保障措施，确保能源和电力供应的安全。各地在经济转型的过程也要确保经济的稳定增长和人民生活水平不断提高的刚性要求。
四是建立完善碳达峰碳中和的政策机制。碳达峰碳中和需要有强有力的政策机制和制度保障，第一要对现有的政策、制度、机制和法规，按照碳达峰碳中和的要求进行梳理完善，使之符合碳达峰碳中和发展的需要，并开始着手制定国家《应对气候变化法》《国家能源法》，修改《电力法》等相关法律，统筹能源、环境、气候和经济社会发展全局，以控制温室气体排放为抓手，推动我国经济体系、能源系统和生活方式的绿色低碳转型。第二是完善管理体制，建议成立国务院主要领导牵头的国家碳达峰碳中和部际协调机制，除了生态环境部之外，国家发展改革委、工信部、交通部、住建部、能源局等主要相关部门要设立专门机构和人员负责碳达峰碳中和工作。第三是成立国家碳中和发展基金，建议国家尽快成立以碳中和为导向的国家产业发展基金，着力支持与控制温室气体排放和相关的技术研发与创新、零碳能源、零碳建筑、零碳交通、零碳社区的投资实践。第四是在全国各地推动一批提前碳中和的地区（区县、地区和省份）试点，探索实现碳中和的技术和体质、机制支撑，组织一批零碳能源、零碳建筑、零碳交通、零碳社区、零碳学校的试点和示范，为2035 年以后大面积实施碳中和的计划积累经验。
五是加强碳达峰碳中和的国际合作。把碳达峰碳中和作为大国外交的重要抓手，推动中美、中欧、中日、基础四国和金砖五国在应对气候变化领域的深度对话，建设绿色低碳的“一带一路”，积极谋求合作，相互学习、相互促进、共同进步。加大应对气候变化领域的国际科技合作力度，扩大国际合作的范围，共同发展碳达峰碳中和急需的科学技术、工艺路线和商业模式和实践案例。同时还要考虑在碳达峰碳中和问题上对发展中国家的资金和技术援助，并承担力所能及的国际义务。
